我国劳动争议调解制度的反思与完善

宋 颖

（华侨大学 法学院，福建 泉州 362021）

随着我国社会主义市场经济的进一步发展，劳动者在经济建设中的作用更加突出，劳动关系的稳定对国家的经济发展有着重要意义。但是，劳动关系建立后，由于双方所追求的利益不同，出现争议是不可避免的，此时就需要劳动争议处理制度来解决争议，其中调解制度是较高效且简便的一种解决争议的方式。

一、我国劳动争议调解制度概述

（一）劳动争议调解的内涵

劳动争议的出现是因为劳动关系的当事人双方，由于对相互之间的权利义务关系的要求不一致而发生的争议。[1]我国劳动争议的解决主要有协商、调解、仲裁和诉讼四个程序，协商和调解是双方当事人自愿选择的程序，可以选择首先进行协商或调解，若是能将争议解决，就无需进行下面的程序，若争议没有得到解决，则仲裁是处理争议必须经过的程序，若是经过仲裁后的劳动争议仍然没有得到解决，则进入最后一道救济程序--劳动争议诉讼。

我国学者对劳动争议调解中“调解”一词的含义基本在三个方面达成了一致意见，第一个方面是调解主体。调节主体必须是非争议双方当事人之外的独立的第三人，方能保持中立、客观的态度进行调解，同时也可以防止争议双方僵持不下无法达成调解的目的；第二个方面是双方当事人对调解的态度是自愿的，首先劳动争议调解是由当事人申请才可以启动的，其次达成的调解协议是双方当事人在平等协商的基础上自愿达成的；第三个方面是达成的调解协议并无强制执行力，其执行是在双方当事人自愿的基础上进行的。

（二）我国劳动争议调解制度存在的合理性

1.顺应劳动争议非诉讼解决的大趋势

劳动争议不同于民事争议，有时会涉及到较为敏感的问题，如果劳动争议都是直接通过诉讼来救济的话，会使得法院比较难作为。因此，劳动争议纠纷解决机制的多元化就凸显出其价值。在英国，劳动争议案件常常是一个敏感而复杂的案件。由于劳工政策被视为政府政策的一部分，法院在劳动争议案件中的立场，可能使其陷入敏感的政治问题之中，并使得法院作为中立裁判者的形象受损。[2]所以英国建立了“咨询，调解和仲裁服务局”，其职能就是尽力在不进入法院审判程序的前提下处理劳动争议，此举取得了较好的效果，许多劳动争议案件在进入审判程序前就得到了妥善解决。

我国的劳动争议也会涉及敏感性问题且具有我国特色。近年来，集体劳动争议案件频发，其中企业改制后劳动关系的处理以及下岗职工的社会保险福利待遇、企业破产职工安置等问题频发，[3]其中有些属于政策的改变导致的劳动关系的变化，有些属于历史遗留问题，这些案件如果直接进入法院审判，难免会导致一系列问题，因此我国也可以借鉴别国的成功经验，将调解制度的功能确定下来，促进劳动争议更加顺利地解决。

2.劳动争议调解制度可以维持劳动关系

劳动关系中的劳动者通常要在用人单位的工作场所劳动，接受用人单位的统一管理，二者虽然具有不同的利益追求，并且由于不同的利益追求导致争议的发生，但是双方的关系是较为密切的，双方也具有一定的共同利益追求，因而保持持续良好的合作关系是应有之意。劳动争议不同于民事纠纷，民事纠纷处理后双方当事人或许是剑拔弩张的状态，此生不复相见，但是劳动争议只是双方当事人由于立场和价值取向的不同导致出现了纠纷，但是纠纷解决后，大部分的双方当事人还是希望劳动关系的延续，保证双方当事人的合作能够继续下去，调解制度就能够达到这一目的。

3.缓解劳动争议诉讼的困境

自《劳动合同法》实施以来，劳动争议案件的数量急剧增长，但是实际的解决效果却不尽如人意。首先，法院审理劳动争议案件缺乏法律依据的支撑，导致审理案件出现困境；第二，因为仲裁的效果并不能使得双方当事人满意，导致许多劳动争议案件仍然是走向法院，法院的审判压力激增，再加上其他的案件，劳动争议案件的处理效率就比较低，导致当事人的不满情绪滋生；第三，人民法院在审理劳动争议案件时，不仅要考虑解决劳动争议本身，还要考虑案件裁判结果对社会稳定的影响，还要保证中立的角色定位，保证争议公平公正地解决。以上三个方面导致法院在审理劳动争议案件时压力倍增，因此为了解决诉讼困境，应当完善劳动争议调解制度，使得劳动争议解决在调解阶段或者仲裁阶段，减轻法院的诉讼压力。

二、我国劳动争议调解制度现状

（一）劳动争议调解制度应该达到的效果

劳动争议调解制的功能应当包含三个方面：第一，维护劳动关系的稳定，防止劳动关系的破裂。如前文所述，劳动者与用人单位之间是一种较为密切的关系，双方虽然有着不同的利益追求，但是二者还是有着共同的利益基础，对一些争议不大、矛盾也不是非常激烈的争议，如果走向仲裁或者法院进行审判，对于劳动关系的维持和修复都不是最好的选择。若是经过调解就可以解决劳动争议，那么劳动关系维持的可能性会更大，也能够修复双方的关系，达到互利共赢的结果；第二，调解的进行相对于其他劳动争议的解决更为便捷和高效。因为调解的申请既可以书面形式申请，也可以口头申请，并且调解的程序也更为简便，只需要双方当事人自愿且达成一致意见即可；第三，劳动争议调解用温和的手段处理矛盾冲突，使双方的对立在相互理解与宽容中自愿妥协达成一致，与通过诉讼手段解决劳动争议，用法律法规来判断是非曲直求得一纸生效法律文书来确认彼此的责任和义务，调解更能帮助当事人辨析法理，缩小分歧。[4]除此之外，调解书是双方当事人在第三方调解下，经过协商的自愿达成的协议，履行的积极性会更高，能促进劳动争议的彻底解决。

（二）我国劳动争议调解制度应用的实际状态

近年来的劳动争议案件，经过调解结案的争议并没有出现预期的效果。经调解的劳动争议案件的比例逐年降低，许多劳动争议案件都走向了诉讼程序；除此之外，经过调解的劳动争议案件仍然会进行仲裁或是进行诉讼，没有达到调解制度的预期目标。在实践中，劳动争议调解机构没有案件进行调解，但是劳动争议仲裁机构和法院的劳动争议案件连年攀升，劳动争议仲裁机构和法院却没有相匹配的人力去应对日益增多的劳动争议案件，导致供需不平衡，劳动争议案件处理的效率低下；许多当事人在选择调解后又进行仲裁或者仲裁后提起诉讼，首先拉长了劳动争议解决的周期，其次双方一直处于对峙状态，矛盾一步步加深，不利于维护劳动关系的稳定，也难以形成互利共赢的局面，与劳动争议解决的初衷相悖。所以可以得出我国目前的劳动争议调解制度的功能并没有达到预期的理想值，也没有达到拦截劳动争议案件的功能，难以达到维护劳动关系稳定、维护社会秩序稳定的效果，究其根本，我国的劳动争议调解制度存在一些问题，对此我们应该进行反思。

三、我国劳动争议调解制度存在的问题

（一）调解组织的设置存在问题

调解组织是劳动争议调解制度中比较重要的一个环节，但是在实践中的调解组织却因为独立性、专业性等方面存在问题而不被大家所认可。

（二）企业劳动争议调解委员会作用弱化

《劳动法》规定：“在用人单位内，可以设立劳动争议调解委员会。”因为法条的措辞是“可以”，所以在实践中，许多用人单位处于节约成本的目的，就不设立劳动争议调解委员会。并且，我国《劳动争议调解仲裁法》规定：“企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成，职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生，企业代表由企业负责人指定。”法律规定的劳动争议调解组织是独立于双方当事人的第三方，这样才能保证调节的公正性和独立性，而此条规定无形中将三方主体变为两方，难以保证独立性。企业工会是代表职工利益的组织，在劳动争议的解决中，应当是劳动者一方利益的代表，应当具有独立的行政地位，但是实际上工会要受到企业行政管理的制约，在现实条件下难以独立，[5]工会代表属于企业管理人员，工会主席由企业行政任命，行政开支工会主席的工资以及福利。[6]上述情况可以看出，工会代表即使在法律规定中应当是代表职员利益，但是由于行政上的牵制，使其无法真正做到公正客观，代表劳动者的利益，在调解中起到的作用十分局限。

（三）企业劳动争议调解组织的设立没有体现政府的参与

劳动者在劳动争议中不论是经济地位还是社会地位方面都处于弱势，这样的弱势地位需要提高劳动争议解决的效率，也需要对其倾斜保护。[7]政府参与劳动争议调解，是许多国家的通行做法，例如德国进行劳动争议调解的组织是劳动法院，该劳动法院的组成人员包括独立的市政官员和数量相等的雇主和雇员。[8]我国企业劳动争议调解委员会的设置中，政府并没有发挥作用，尤其是主管劳动关系的劳动行政管理部门没有积极的作为。不仅在劳动争议调解委员会的设置中缺乏劳动行政部门的参与，并且劳动行政部门对于劳动争议调解委员会是否成立、成立过程以及调解的过程和结果都并不清楚，尽管劳动者不满意调解结果可以进行仲裁或者先进行仲裁再进行诉讼，但这样就加剧了劳动者的维权路的艰辛，对于各个方面都处于弱势的劳动者来说，是一件极其困难的事。如果缺乏政府作用的保障，企业自然是会以维护企业利益为出发点，在劳动争议中强势处理，损害弱势劳动者的利益。

（四）缺乏统一的劳动争议调解组织

劳动者作为劳动争议当事人的一方，是相对于用人单位比较弱势的一方，本身对于劳动争议的解决途径不甚清晰，劳动者最容易了解的处理劳动争议的方式就是调解，但是目前在实践中的基层调解组织是比较混乱的，导致劳动者对于调解这一简便的方式出现了认知上的混乱。目前从实践情况来看，基层的调解组织主要分为以下几种模式：第一是乡镇街道劳动保障服务所设立的劳动争议调解组织；第二是由乡镇街道工会设立；第三是是由乡镇街道企业联合会设立；第四是人民调解委员会；第五是在乡镇街道党委、政府领导下，由人力资源社会保障部、工会、企业代表组织共同参与的联动调解组织。[9]从上述设置途径可以看出，调解组织的设立来源多样化并且部门之间的配合并不强，导致相互之间缺乏交流、缺乏统一的规划，机构设置重叠，导致劳动者难以选择。除此之外，这些调解组织不具有权威性无法获得劳动者的认可。

（五）我国劳动争议调解制度缺乏专业性

1.调解人员缺乏专业性

纵观各国劳动争议调解制度的发展，劳动争议调解制度的生命力就在于调解员的专业性与职业性，在于调解员能够有效平衡劳资双方的利益诉。[10]我国调解人员的来源比较广泛，又因为增加的数量比较多，所以缺乏统一的、专业的培训，专业知识不足，专业能力欠缺，专业素质层次不等。在现实的调解中，调解员进行调解主要依靠的是个人说理式的方式，依据的也大多是人情世故、社会公德、传统文化，而不是从法律、法规角度进行调解，[11]缺乏专业知识的支撑，难以得到争议双方的认可。调解员对于劳动争议调解培训的缺失导致调解员在面对日益增长的劳动争议案件时无法很好的进行调解，难以取得调解制度所希望达到的效果；除此之外，缺乏对调解员的专业考评制度，没有考核制度就难以进行优化，我国调解制度就难以得到更好地发展。

2.基层人民调解组织专业性不足

人民调解委员会是基层调解组织，虽然具有贴近人民群众、遍布城乡的特点，但是在劳动争议调解中的作用十分有限。大体上还是因为人民调解委员会缺乏权威性，注重于调解邻里、家庭等民间纠纷，但是劳动争议涉及的法律、法规较为专业且政策性较强，人民调解员在进行调解时缺乏专业基础导致结果难以说服争议双方，调解的效果不理想。除此之外，乡镇街道的调解组织的设置、法律地位的组织的构成都没有明确的法律规定，在实践中处于政权的最低层次，权威性不足，并且缺乏监督机制，公信力不足。

3.调解协议书的效力较弱

劳动争议调解的结果就是调解协议书，而调解协议书是否能得到普遍认可的重要决定因素就是调解协议书能否得到法律的认可和保障，我国现行法律对调解协议书的效力规定并不明确。国外有些国家规定调解协议书达成以后，若一方不履行，则另一方可以申请强制执行。但是在我国调解协议只是具有民事合同的性质，双方当事人应当履行，但是一方若是不履行，只能按照《劳动争议调解仲裁法》的规定进行仲裁。由于调解协议书的效力规定不明确，导致在实践中当事人对于调解并不热衷，或许双方经过反复的调解、磋商达成的调解协议，由于其中一方不履行而使得调解协议效力归为零，在调解过程中所付出的时间和精力化为乌有，这样就使得双方当事人排除了调解这一解决劳动争议的方式。除此之外，在实践中还会出现一方当事人恶意地利用调解的时间拖延对方提起仲裁，导致双方矛盾激化，对立情绪激增，不利于矛盾的解决，也不利于劳动秩序的稳定。

四、完善我国劳动争议调解制度的设想

（一）完善劳动争议调解组织的设置

1.健全企业调解委员会的设置

首先，应当扩大企业调解委员会的数量，保证当事人双方发生劳动争议时，有组织可以进行调解，提升企业调解委员会的调解能力，培养其中立客观的态度。

其次，大力促进乡镇街道等基层调解组织的发展。通过进行专业培训、保障基础经费划拨等方式对基层调解组织进行发展，促进基层调解组织的完善。

2.建立以政府为主导的调解组织

首先，由政府主导建立调解组织，可以运用财政经费进行运作，符合我国传统文化中民众对于政府的信任，提高调解组织的公信力，针对可能出现的官僚主义作风问题，可以出台相关政策法规加以监督。

其次，政府应当从监督者的角色转变为主导者的角色，在全国建立法律咨询的机构，将调解作为一种义务而不是可以选择做或者不做的权利。在目前的实践中，大多数企业有遵守劳动法律的意愿，如果设置专门的劳动法律咨询机构，劳动争议双方可以在进行调解前先行进行法律咨询，评定争议情况和相关法律咨询，再知悉相关情况和法律适用等内容后再进行调解，可以起到事半功倍的效果，降低调解后再进行仲裁甚至进行诉讼的可能性。

最后，政府应当完善与劳动争议相关的诚信调查。在实践中，某些企业不遵守企业诚信原则，为了逃避用工义务，故意制造劳动纠纷，除此之外还有其他的不诚信行为，政府可以尝试建立明确的奖惩标准，例如对劳动关系和谐的企业等符合积极形象的企业进行奖励，对逃避劳动保障、频繁出现劳动纠纷的企业进行调研，若是出现不诚信行为，进行惩罚，以促进企业诚信制度的建设。

（二）提升调解员的专业素质

扩大调解员的来源，除了吸纳人民调解员和企业调解组织的调解员外，吸纳律师、法律专业学者等具备法律知识的社会力量加入调解员队伍；明确调解员的资格认证制度，若不符合资格条件，就无法担任调解员，无形之中就可以提高调解员的专业素质和调解能力；注重调解员的培训，组织培训班或是视频课程，包括普及相关劳动法律法规，传授相关调解的技巧和调解程序，明确调解员的职业道德，从各个方面对调解员的专业素质进行培养，提升整体水平；建立明确的奖惩机制，每年或半年进行一次考核，对调解效果较好的调解员进行奖励，对于投诉较多或是调解效果较差的调解员进行培训，若是下一次考核仍然较差，就及时清退，保证调解员的专业素养。

（三）提升劳动争议调解协议的法律效力

劳动争议调解协议书有民事合同的性质，是双方当事人协商一致的结果。但是劳动争议调解协议不同于民事合同，劳动争议调解协议是在调解组织的调解下达成的协议，调解员代表调解组织进行调解，调解协议达成以后，调解员要在调解协议上签字，调解组织要在调解协议上加盖印章，调解协议才生效。[12]但是，调解协议并不具有强制执行力，当事人随意反悔的现象也比较普遍，所以应当在现行法律中添加相应的制约条款，以保证效力，若一方当事人确有不可抗拒的原因无法履行调解协议，可以酌情进行变更。我国有地区进行了探索试验，规定在调解协议达成后，双方当事人经合议可以将劳动争议调解协议书送达劳动争议仲裁委员会，置换为劳动仲裁调解书，劳动仲裁调解书一经送达，即发生法律效力，若一方当事人不履行，另一方可以申请强制执行，这种做法可以在一定程度上改善调解协议书强制效力不足的问题，但是仍然不够。我国应当在立法中规定相应的不允许当事人随意反悔的有关情形，还应当确认调解协议的法律强制力，保证调解有效果，减少进入仲裁和诉讼的劳动争议案件，缓解压力，维护劳动关系的稳定。

五、结语

劳动关系是经济发展中较为重要的关系，劳动关系的稳定关系着经济发展的状态，也关乎社会的发展。有劳动关系的存在，就会有劳动争议的存在，劳动争议的解决有四种方式，其中调解最为高效和简便，对于维护劳动关系的存在和发展也有重要意义，还能减轻仲裁委员会和法院的压力，但是我国的劳动争议调解制度目前尚不完善，需要对调解制度进行更深层次的研究以及加强立法等制度建设，使得调解制度能够更好地服务于劳动争议的解决。