公民参与视角下的政务微博创新

侯静文

(北京航空航天大学人文社会科学学院，北京100191)

公民参与在西方走过了漫长的发展历程，尤其是随着20世纪60年代以来的新公民参与运动、新公共行政和新公共管理以及治理理论的发展，公民参与在公共政策制定和执行中扮演着越来越重要的角色，公民参与作为民主政治的基础，对政府的治理效果产生不可忽视的影响，公民也向着独立的治理主体方向发展。我国的公民参与随着改革开放的不断深入经历着范围不断扩大、参与层次逐渐提高的过程，呈现出“从国家制度探索到公民个体自觉”[1]的发展路径。在这个过程中，微博逐渐成为新兴的公民参与途径，中国互联网网络信息中心（CNNIC）公布的数据显示，截至2015年12月，中国网民规模已达到6.88亿[2]。截至2016年9月30日，经过新浪平台认证的政务微博达到162 118个，其中政务机构微博123 208个，公务人员微博38 910个[3]。这些都为通过微博进行公民参与提供了基础。

以微博为载体的公民参与往往被视为一种直接参与，从政治角度看，其通过多元主体在公共空间公开透明的对话改善代议制下的代表性不足的问题，提升协商民主水平；从政府角度看，其能为公共决策提供更广泛的意见，提升决策质量，执行力和合法性[4]；从公民角度看，随着社会事务的复杂和参与意识的增强，亟须拓展公民表达自身利益和对公共事务看法的渠道，适应当前微博问政的需要。

一、从“公民参与”到“公民微博参与”

1.公民参与

从字面上看，“公民参与”概念是由“公民”主体和“参与”行为两部分构成。

首先分析“公民”这一概念。从外延上看，其指的是一切非政府的公民或团体；从内涵上分析，公民是具有从事管理社会和国家等公务活动能力的人，拥有平等的权利和责任[5]。

其次探讨“参与”的内涵。在“参与”方面，学界定义和研究的侧重各有不同。有学者认为公民参与仅指公民自愿通过各种合法方式参与政治生活，或者是参与政策的制定和影响政策的执行[6]。有学者认为公民性具有广泛的含义，社会参与不仅包含政治参与，也包括社会参与，且不能单独与其中任何一种参与划等号[7]。更有学者认为公民投入到社会、社区等共同体的生活，改善他人的境遇或是改变共同体的未来都可以称为公民参与[8]。帕特南认为，公民通过各种俱乐部等参与公众生活，或者通过参加选举参与政治都是公民参与，都能够建立公民的社会资本[9]。俞可平认为公民在一个存在公共利益和公共理性的公共领域中，试图影响公共政策和公共生活的一切活动都是公民参与[10]。本文倾向于将公民的政治参与和社会参与都纳入到公民参与中考察。

学界研究的侧重点有所不同，主要分为静态和动态的研究。静态研究集中在参与的概念和类型[11]。动态的研究如阿恩斯坦在比较不同国家公众参与与发展水平和制度演进的基础上，讨论了公民参与发展的不同阶段[12]。托马斯研究了管理者应根据不同政策的质量和对公共接受度要求不同，决定与公众分享多大程度的权力，并决定哪些公众用何种形式参与[13]。本文认为，“公民参与”要有明确的问题意识和实践导向，应着力解决“如何使公众真正参与进来”的难题。

2.政务微博中的公民参与

政务微博指的是党政机构或官员因公共事务开设的微博，主要作用在于引导舆论、网上办事、政民互动、树立形象等[14]。

公众参与是影响政治发展的重要渠道，公众参与的程度和规模是衡量一个社会政治现代化的重要尺度[15]。随着“互联网+”时代的到来，公民参与的场域发生了变迁，即由生活世界向网络世界转变，公民参与也相应具有了网络政治参与的色彩。在考察网络政治参与时，有学者强调其政治性，认为网络政治参与是现代公民通过网络发表政治主张和政治意愿，影响和推动政策决策过程，监督行政管理活动的参政行为[16]。有学者强调其特征，如直接性、开放性、平等性、隐蔽性、互动性、便捷性等特征。

政务微博中的公民参与应当是公众通过政府官方微博或官员因公开设的微博，通过“@”、评论、转发等方式，参与政治事务和社会事物的讨论，甚至在讨论的基础上影响具体的政策执行和社会管理的过程。虽然公众的素质对这种参与行为有着十分长远的影响，但是就目前来看，政务微博自身的运营情况仍然直接影响着公众通过微博参与的程度和效果。

3关注旨趣的变化

以微博为载体的公民参与对政治和社会生活的影响是显而易见的。从政府方面看，推进了服务型政府建设[17]；从公民方面看，拓展了公民与政府的互动空间[18-19]，推动参与从动员向自主的变迁，政治社会化范式从单向主导向多元互动的转型[20]；从社会角度看，有利于治理主体多元化、治理结构网络化、治理手段多样化、治理效率优化[21]。

由于公民微博参与起步较晚，其同样存在困境。主要来源于监管的缺失[22]，理念的滞后[23]，地区差异大[24]，公民的素质不够高[25]，消费主义的商业动机侵蚀[26]等。为此，要加强立法，改进政府理念[27]，建立考核机制[28]，改进工作流程、组织结构、规章制度和人员设置[29]，建立公民政治参与的道德规范和理性的宽容意识[30]。

可见，学界既往的研究指出了给公民通过微博参与政治带来困境的因素主要在于社会的大环境、公民当下的道德素质，其也尝试通过制度、法律以及公民道德塑造的方式加以解决。概言之，这些考察，多是从“外部”因素着眼，而较少从政务微博本身的传播内容、运营现状等“内部”因素入手。为此，亟须实现研究范式的转型，研究旨趣要实现从“外”向“内”的转变。

二、我国政务微博的典型案例呈现

我们选取近年来政务微博创新发展的案例，考察政务微博运行的现状。

1.政府政务微博的典型样本分析

“上海发布”是综合性较强的政务微博，从其发布的内容来看，具有强烈的服务导向和平民色彩，其发布内容包括实时交通、天气情况、安全警示、便民生活提示、政策解读，意见征求等，几乎涵盖了当地生活的方方面面，发布的语言平实直接，常用感叹句或问句引起公众注意，具有平易近人、贴近实际的独特优势。其为公众更全面的监督政府行为提供了路径，突出体现在评论中出现的网民话语，小到对配图里字太小不方便阅读的“吐槽”，大到对涨价、税收政策的“批评”。然而，颇为让人疑惑的是，“上海发布”对突发事件的反应总是给人“慢了半拍”的感觉，例如上海虹口区文物遗址史料馆馆长何瑛发表不当言论当天，“上海发布”未作出及时关切和回应，而是照旧发布了一些便民提示、天气预报等，刻意对“烫手山芋”视而不见，网友则不依不饶，便在评论区表达了对何瑛当馆长的质疑，对“上海发布”缺乏回应深表不满。

“山东环境”是环保类政务微博，其围绕环境监测预告、执法行动、环境政策等内容进行频繁、及时发布，更新速度较快。针对民众的微博举报通过构建“#互动”“#回音”等话题，进行一定程度的互动。为公民了解环境信息，表达环境诉求提供了渠道，吸引公众对环境问题持续关注，不断提升其参与能力。“山东环境”发布信息及时，给人留下了“快”的印象，然而，令人遗憾的是其吸引公众的能力不足，类似新闻播报的陈旧版式给人留下了“刻板印象”，与微博本身的活泼气氛大异其趣，其发布的信息较多，而来自公众的评论很少，形成了独特的反差。其大部分评论来自辖区的市、县的环保官微对其内容的赞许、转发和转述，有自说自话的倾向，在回复投诉方面，虽也做出了答复，但大多局限于传达出“已经@相关部门去处理”的讯号，千篇一律，缺乏后续的跟进和反馈，很多的投诉也就因此不了了之。

“江宁公安在线”是公安类政务微博，语言幽默，个性鲜明，大量使用网民所喜闻乐见的网络语言，赢得不少网民的点赞和追捧，在一定程度上与微博本身的娱乐性相契合。其通过精准到位的互动，与公众建立起了良好的公共关系，能对网友提出的拍照技术不好等“吐槽”虚心接受，并主动改进，同时因为专注于公共安全方面的温馨提醒，显得有些唠叨，被网友戏称为“江宁婆婆”。难能可贵的是，“江宁公安在线”能够积极主动回应社会热点，对于一些网络谣言，也敢于针锋相对，主动辟谣，及时屏蔽了不实消息，传播了网络正能量。但因为其风格过于“前卫”，个性过于鲜明，亦引起公众对其过分娱乐化的质疑，有些网友的评论只是为了搞笑，其评论区往往异常热闹，一则普通的信息能招来与其主题无关的大量评论，让人莫名其妙。更有甚者，精明的商家借此打广告，对政府官方微博的严肃性和权威性产生了不利的影响。

毋庸讳言，政府官方微博是因应互联网时代公民参与而出现的新事物，其贴近民生、服务民众、接近“地气”，取得了一定的成效。然而，我们更应看到，信息不公开、报道不及时等方面的问题依然存在，政务微博或缺乏个性，“刻板印象”难改，或标新立异，夺人眼球，引来公众对其娱乐化倾向的质疑。归根结底，政府官方微博缺乏与民众的有效互动，民众的认同度不高，吸引公众实质参与仍然存在不足。

2.官员微博的独特案例讨论

根据2016年上半年新浪政务微博榜，排行第一的是中央政法委政法综治信息中心主任陈里的微博，与当下流行的刷朋友圈，晒各种个人动态的琐碎不同，陈里的微博有一种难能可贵的家国情怀和问题意识。听民意、解民忧，是陈里对政务微博的定位。他经常发布和转发三农问题、儿童发展问题、老人赡养、大病治疗等方面的信息，引起网民的大量点赞、围观和关注，粉丝数量直线上升，“粉丝效应”初步显现。陈里曾指出：“作为官员如果对真善美、假恶丑不敢发声，就缺少了与人民共同呼吸的心跳。”然而，这位“微博达人”在借助自身影响力持续推动解决诸多民生问题后，高兴之余也有隐忧，虽然阅读、转发和点赞者数量众多，但“粉丝效应”难以转化成真正的“改变”的力量。

广东省卫生厅前副厅长廖新波的微博也引起了大量网民的追捧，其微博名叫“医生哥波子”，他对政务微博的创新体现在“抒己见，引思考，谈焦点，广结友”，思想敏锐，话语犀利，尤其是在广东省医改问题上，他很好地展现了政府官员的真诚和智慧，敢于在微博上公开批驳广州市卫生局的某位领导“中国看病其实不贵”的观点，获得了网友的积极响应。廖新波特别注意微博的原创性和创新性，其微博中的版块“波子杂谈”就独具特色，具有关注的广度和思想的深度，廖新波的率真和坚持备受外界“青睐”和好评。事实上，廖新波给人一种不一样的官员感受。就像他在一条微博中对自己的描述：行走在裂缝中，不要轻易说“不”，也不要轻易说“是”我还是我，一名永不靠岸的水手。

官员的微博发出了真实的声音，传达了积极的信号，为公众了解官员乃至政府提供了一扇难得的窗口，曾经神秘莫测甚至有些遥不可及的政府仿佛离自己更近了，公民对政府和官员产生了亲和感，提升了认同度，也为公民有序的政治参与创设了条件，在虚拟的网络世界里，公民乐于和这些官员身份的“微博达人”互动交流，表达真实的想法。然而，正如陈里所指出的那样，仅仅靠官员的作为与怜悯，是无法真正触及问题的实质的，不少民生问题最终要靠制度化的长效机制加以解决。

三、余 论

互联网不仅改变人们的生活方式，而且深刻影响政府的思维习惯、行为方式和公民有序参与的形式与路径，政务微博的有序发展必须与公民参与协调并进、有机结合。为此，笔者提出如下几个方面的建议，抛砖引玉，求教于方家。

第一，界定政务微博功能，明晰边界。政务微博的独特优势就是即时互动性，应将其打造为表民意、发民声、解民忧的新平台。然而，当前不少党政机关和官员将政务微博当作一种“摆设”和“秀场”，只是一种单向式的信息发布平台，缺少互动性、交流性，一些政务微博只是新闻播报的翻版，承担着“新闻播报员”的角色，给人以“刻板印象”；一些政务微博内容缺少严谨性和规范性，娱乐性有余，权威性不足。政务微博要切实为民众服务，实现官民有效互动，就必须界定政务微博功能，明晰其边界，既要生动活泼，又要严肃规范，做到“庄”与“谐”的统一。

第二，掌握微话语权，提升媒介素养。要合理引导互联网舆情，主动掌握微话语权。这对于政府部门和党政干部而言是新挑战，这意味着必须将提升媒介素养列入议事日程。概言之，这种媒介素养应包括媒体融合的基本知识、微博维护的基本常识、新媒体语境下的读写能力、网民互动交流的实际操作能力以及应对突发事件的心理准备及基本素质。微话语权的获得，既不能是照本宣科地灌输和说教，也不是一味妥协迁就，以娱乐化的手段取悦网民。要拥有一种平和淡定的心态，从容应对互联网舆情。

第三，引导公民有序参与，创设优良微博参政环境。随着公民社会的推进，公民参与的热情被空前激发。网络平台的公开性、开放性、平等性为公民创设了积极参与的平台，公民的自由表达固然应该受到尊重，但其前提是必须合法、有序。网络社会具有泥沙俱下的特性，一些“水军”和网民出于各种目的炮制各种谣言，混淆视听，一旦民众被谣言欺骗和蒙蔽，就可能助长无序的公民参与，危害社会的和谐稳定。政务微博作为发布权威信息、扩大公民参与、增进官民互动的平台，应发挥正本清源的独特作用，实现对舆情的有效引导，创设优良微博参政环境。