美国民航后备队建设及启示

李遂汝，孟 军，王 丙

(军事交通学院 国防交通系，天津 300161)

● 战略投送 Strategic Projection

美国民航后备队建设及启示

李遂汝，孟 军，王 丙

(军事交通学院 国防交通系，天津 300161)

针对当前我国战略投送支援机队建设存在的问题，借鉴美国民航后备队广泛承担国防部平战时运输任务，具备系统完备的机动价值评价和激励机制，建有军地一体、高效集中的指挥管理机构的经验做法，从转变战略投送思想观念、调整战略投送支援机队的指挥体制和构建科学的激励评价机制等3个方面，提出加强我国战略投送支援机队建设的建议。

美国民航后备队；战略投送支援机队；战略投送；军民融合

战略投送支援机队，是我国在航空重点运输类国防交通专业保障队伍基础之上构建的军民融合航空战略投送力量体系中的后备力量，是空军建制运力的重要补充，有助于增强我军全域机动、多方向快速投送的能力，有利于我军有效履行海外撤侨、反恐维稳、国际维和、抢险救灾等多样化使命任务。从构成的主体和使用方式上来看，我国战略投送支援机队和美国民航后备队均是以民用航空力量为实体构建，并作为现役建制空军战略投送力量的补充。但是，相比于我国战略投送支援机队刚刚起步，美国民航后备队的发展时间更长，体制机制更为完备，并经历了海湾战争、伊拉克战争等多次战争的检验[1]。借鉴美国民航后备队的建设经验，对于解决我国战略投送支援机队建设过程中遇到的问题，实现我国战略投送支援机队的跨越式发展具有重要的意义。

1 我国战略投送支援机队建设存在的主要问题

“十二五”期间，为尽快提高我军战略投送能力和快速反应能力，按照中央军委的决策部署，我国开始着眼构建军民融合的战略投送力量体系。2013年，根据解放军原总后勤部、国家交通运输部、国务院国资委下发的《关于组建战略投送支援机队的通知》要求，依托我国现有的航空运输类国防交通专业保障队伍组建战略投送支援机队，作为我国军民融合战略投送力量的后备力量。2017年1月1日起施行的《中华人民共和国国防交通法》规定：“国家以大中型运输企业为主要依托，组织建设战略投送支援力量”，进一步为战略投送支援机队的组建提供了法律依据。战略投送支援机队组建以来，多次执行重大军事演习、新老兵运输等航空运输任务，极大拓展了原有运输类国防交通专业保障队伍的职责使命，提高了民用运力保障部队远程投送的能力。但是，从我军在未来战争中的投送需求出发，我国战略投送支援机队主要还存在以下几个方面的问题。

(1)机队运用范围有限。自组建以来，战略投送支援机队主要承担3大类军事运输任务：一是日常军事运输任务中的新老兵运输；二是演习演练中整建制轻装部队或装备轻型车辆的先遣分队的运输；三是应急条件下人员和救援物资的运输。从被运对象的性质来看，战略投送支援机队主要以人员运输为主，兼顾军民通用型物资的运输，极少参与弹药等军用危险品和中、大型常规武器装备的运输任务。但是，从未来信息化战争中我军的投送需求来看，战略投送支援机队作为空军现役建制运力的补充，应在战场前沿和后方基地之间的战略战役运输阶段，能够承担与空军现役建制运力基本相当的人员、装备和物资的运输任务。否则，就整个战略投送力量体系来说，战略投送支援机队将由于不具备某些物资装备的运输能力，而成为整个力量体系的短板，影响体系整体效能的发挥。

(2)机队组建模式不符合民航企业的主要价值取向。当前，我国战略投送支援机队是国家部委和军委机关根据战略投送力量建设整体规划，依据《国防交通法》的有关规定，通过协调国有大中型民航企业以行政指令的形式组建的。对于民航企业来说，由于航空军事运输任务的危险较高、困难较大、运费偏低、易影响其正常运营，加入战略投送支援机队将对其经济利益带来直接的负面影响。随着国家经济体制的改革，在市场经济条件下，国有民航企业作为自主经营、自负盈亏的市场参与者，追求经济利益是其主要的价值取向。因此，在这种组建模式下，民航企业必然缺乏加入战略投送支援机队的直接动力。特别是当企业主管领导国防意识淡薄时，将给战略投送支援机队的组建带来一系列困难，并会影响机队执行任务的质量和效率。

(3)机队组织管理权与空军现役建制运力不一致。我国战略投送支援机队平时由民航企业负责组建和管理，战时和应急条件下由部队运输投送部门统一调配，其组织权在运输投送部门，管理权在民航企业；而空军现役建制运力由空军作战部门集中管理，运输投送部门仅负责运输计划的拟制和运输组织[2]，其组织权在运输投送部门，管理权在作战部门。可以看出，尽管战略投送支援机队和空军现役建制运力的组织权均在运输投送部门，但管理权却分属不同部门，且两大管理部门与运输投送部门之间均不具有隶属关系。由于不同部门管理之间的差别，运输投送部门在组织航空战略投送中将面临通信联络、指挥协同和联合保障等方面的困难，难以将战略投送支援机队和空军现役建制运力真正融为一体，限制了军民融合战略投送力量体系整体效能的发挥。

2 美国民航后备队建设现状

美国于1952年3月通过《国防部民航后备队计划》，确立了“民航后备队”这一组织形式，并在海湾战争和伊拉克战争中对民航后备队进行了广泛的运用。经过60多年的建设，美国民航后备队在力量构成、指挥管理、奖励评价、征召调用等方面形成了一整套较为成熟的机制做法，对解决当前我国战略投送支援机队存在的主要问题具有重要的启示作用[1]。

(1)民航后备队广泛承担国防部平战时运输任务。美国航空企业通过与国防部签订运输合同来加入民航后备队，并承担国防部分配的运输任务。在战时和应急条件下，其主要承担3大部分的运输任务：国际运输(长途运输和短途运输)、国内运输(本土运输和阿拉斯加运输)和航空医疗后送(AE)。每一部分的运输任务又可进一步划分为人员运输和货物运输。从运输的对象来看，美国民航后备队以人员运输为主，并承担大量包括弹药在内的危险品运输任务[3]。例如，海湾战争期间，民航后备队共承担了近2/3的人员和1/4的物资运输。而根据美国运输司令部公布的数据，如果未来美国介入大规模局部战争，民航后备队需承担40%的物资运输和近100%的人员运输任务[4]。此外，美国民航后备队的承运企业在国防部下属的美国运输司令部的管理下，还承担国防部城市间个人订票业务、国内小包裹快运业务和全球快递小包裹业务等平时运输任务。通过广泛承担国防部平战时的运输任务，美国民航后备队承运企业与国防部之间形成了稳定的合作关系，并熟悉国防部航空投送中各型物资的运输要求，便于战时和应急条件下实现快速动员。

(2)构建了系统完备的机动价值评价和激励机制。为了吸引民航企业加入民航后备队，美国国防部制定了一系列的激励机制，主要包括3个方面：一是协调总务署将政府部门平时可盈利的城市间个人订票业务、国内小包裹快运业务和全球快递小包裹业务等交由民航后备队的承运企业完成；二是允许民航后备队的承运企业使用美国军事基地进行商业活动，使用军用机场作为备降机场；三是为参加美国民航后备队的飞机和人员提供战争风险保险，并根据地区危险程度划定民航后备队的使用范围。此外，在建立完备的激励机制的同时，美国国防部还构建了系统的机动价值评价机制，以保证民航企业执行民航后备队任务的质量和效率。所谓机动价值评价机制，即美国国防部根据民航企业编入民航后备队飞机的可靠性、燃油经济性和所承担的运输任务，按照一定的规则评价民航企业在航空投送中的价值大小，并根据民航企业的机动价值分数决定其所获得的奖励的大小。通过激励机制和机动价值评价机制的双重作用，美国民航后备队实现了国防利益和民航企业经济利益的统一，有利于充分调动民航后备队的运输能力。

(3)建立了军地一体、高效集中的指挥管理机构。美国战略空运力量包括美军空中机动司令部管辖的现役建制运力和美国民航后备队两大部分。其中，美军空中机动司令部虽然行政上受空军部的领导，但在执行任务时，美国运输司令部对其负有指挥权[2]。美国民航后备队的承运企业在执行平时运输任务时，如国内小包裹快运和全球快递小包裹业务，便接受美国运输司令部的管理，与美国运输司令部形成了稳定的合作关系。战时，美国运输司令部通过与民航后备队承运企业签订的合同，同样对其负有指挥权。此外，美国联邦航空局作为平时全美民用客、货运输公司的管理部门，战时也将划归国防部管理，可进一步加强国防部下属美国运输司令部对民航后备队的指挥管理权。通过将美军空中机动司令部下属现役建制运力和民航后备队统一到美国运输司令部下进行指挥管理，加强了美国军地航空运力的协同配合，有利于充分发挥美国战略空运力量的整体实力。

3 加强我国战略投送支援机队建设的建议

(1)转变战略投送的思想观念，拓展战略投送支援机队的运用范围。长期以来，基于我国国情军情，我军形成了一系列关于远程战略投送的固有思想观念，成为我国战略投送支援机队运用范围受限的根本原因。主要体现在3个方面：一是我军长期以来坚持的国土防卫战略和“大兵团作战”的战争思维，导致军队指挥员形成了“重视以规模运输为特点的铁、公路投送方式，轻视以精干快速为特点的航空投送方式”的思想观念；二是在航空投送装备技术水平有限的情况下，我军长期坚持的“人装一体”式投送理念，限制了航空投送方式的适用范围；三是由于我国航空运力的长期不足，导致航空运力难以单独承担规模化投送任务，进而形成了将航空投送视为辅助投送手段的基本认识。因此，随着我军军事战略的逐步转变和国家整体航空运力的逐步提升，为拓展战略投送支援机队的运用范围，必须从转变战略投送的思想观念着手。具体来说，主要有3个方面：一是增加航空运输在我军日常运输中的比例。可通过论证弹药、油料、大中型常规武器装备航空运输的方式方法，适当将现有运用铁、公路运输的日常运输任务交由民航运力来完成。短期内尽管会增加军事运输的运费和困难，但从长远看既可以培养我军运用民航运力进行投送的习惯，也可以将战略投送支援机队的训练扩展到日常运输之中，提高其参与军事运输的熟练度。二是探索“人装分离”式投送模式，充分发挥民航飞机人员运输的能力。我军长期坚持“人装一体”式的投送模式以保证被运部队随时可形成战斗力，但从美军在战争中利用战略预置和空海联运进行“人装分离”式投送的经验来看，只要处理好人员和装备之间的衔接问题，“人装分离”式投送模式可以作为拓展民航运力适用范围的方向。三是在空军现役建制运力执行任务时适当运用战略投送支援机队，以加强我军军地协同指挥的机制和军地协同保障的能力。

(2)适应新时期军队改革要求，调整战略投送支援机队的指挥体制。为打赢未来信息化战争，在新一轮军队体制编制改革中，我军形成了“军委管总、战区主战、军种主建”的基本格局。其中，“军委管总、战区主战”就是要健全军委、战区的两级联合作战指挥机构，形成“军委—战区—部队”的作战指挥体系；“军种主建”就是要按照军队专业化发展要求，由军种完成部队的日常训练、建设和管理工作。按照这一格局的基本要求，对于战略投送支援机队和空军现役建制运力的组织指挥体制来说，二者平时的建设管理属于“军种主建”的范畴，应仍按照“民航企业建设管理战略投送支援机队，空军管理建设其现役建制运力”的模式进行；但对于急战时的指挥调配，需打破当前运输投送部门仅有组织协调权的现状，将二者作为保障联合作战行动的要素，统一由军委或战区的联合作战指挥机构进行指挥调配。具体来说，根据战略投送支援机队和空军现役建制运力指挥权统一的层级，又可分为两种不同的调整模式：一是将空军现役建制运力按战区进行划分，并与本战区内的战略投送支援机队统一由本战区联合作战指挥机构指挥。同时，为保证航空运力跨战区投送的顺利实施，赋予军委联合作战指挥机构对全国战略空运力量的优先指挥权。二是充分考虑到航空运力跨区投送的战略属性，将空军现役建制运力和战略投送支援机队的指挥权统一到军委联合作战指挥机构的层级，由军委联合作战指挥机构统一指挥调配全国的战略空运力量。

(3)构建科学的激励评价机制，激发民航企业参与航空投送的动力。构建激励评价机制的最终目的是为了实现国防利益和企业经济利益的统一，以最大化地发挥民航企业的运输能力。其中，激励机制的作用在于平衡企业的经济利益，评价机制作用在于维护国家的国防利益。从美国民航后备队的激励评价机制来看：激励机制方面，尽管美国民航后备队的承运企业在完成美军战略投送行动中也面临危险较高、困难较大、易影响其正常运营等有损其经济利益的因素，但其激励机制着眼于从其他可盈利项目上寻求企业经济利益的平衡，其关键在于保证民航企业在与军方的业务合作中实现总体盈利；评价机制方面，既考虑了民航企业所提供的飞机性能，又考虑了民航企业实际承担的投送任务的安全风险，其关键在于客观、全面、公正地区分民航企业在航空投送中的贡献大小。基于此，按照美国民航后备队激励评价机制的基本逻辑框架，可构建适应我国国情、军情的激励评价机制。具体来说：激励机制方面，要寻求战略投送支援机队承运企业的利益平衡点，就应当在提高运费标准、提供运输保险和保证运输风险可控的前提下，积极扩展战略投送支援机队承运企业与军方合作中的盈利业务。如，将军队各部门的航空差旅、国内通用物资的周转调配和海外维和部队补给等可盈利的运输任务，交由战略投送支援机队的承运企业唯一承担。评价机制方面，应在征求战略投送支援机队主要承运企业意见的基础上，从我军航空战略投送的实施要求出发，论证提出科学系统的综合评价体系。

4 结 语

战略投送支援机队是我国民航运力急战时航空战略投送的拳头力量，有效弥补了我军航空战略投送运力的不足。尽管战略投送支援机队的发展时间尚短，但美国等西方航空投送军事强国在民航运力运用方面已有较为丰富的建设经验。因此，结合我国国情、军情，借鉴国外航空投送中民航运力运用的先进经验，是实现我国战略投送支援机队跨越式发展的有效途径。

[1] 刘宝新,伍林,鲁飞,等.美国民航后备队建设发展及启示[J].军事交通学院学报,2014,16(11):13-16.

[2] 杨争会,徐为军.美、俄航空军事运输特点及对我军的启示[J].军事交通学院学报,2011,13(12):72-76.

[3] 郑智,魏爱国,杨建明,等.美军弹药运输配送发展趋势及启示[J].军事交通学院学报,2013,15(6):84-86.

[4] 王守辉,常刚.美国民航后备队建设发展及启示研究[J].外军军交运输,2013(3):7-10.

(编辑：张峰)

US CRAF Construction and Inspiration

LI Suiru, MENG Jun, WANG Bing

(National Defense Traffic Department, Military Transportation University, Tianjin 300161, China)

Considering the current problems in support fleet construction of strategic projection in our country, the paper firstly learns following experiences from US CRAF: undertaking transport task in peacetime and wartime, possessing systematic and complete value evaluation and incentive mechanism, and constructing civil-military integrated and efficient command management institution. Then, it proposes suggestions on strengthening support fleet construction of strategic projection in our country from 3 aspects: changing strategic projection thought and concept, adjusting command system of support fleet, and establishing scientific evaluation and incentive mechanism.

US CRAF; support fleet of strategic projection; strategic projection; civil-military integration

2017-03-07；

2017-03-20． 作者简介： 李遂汝(1989—)，男，硕士，助教．

10．16807/j.cnki.12-1372/e.2017.07.002

E234

A

1674-2192(2017)07- 0005- 04