战略投送军民融合建设发展体制机制研究

刘嘉生，彭富兵，郑 旭，徐学红

(1.长安大学 研究生院，西安710064； 2.军委后勤保障部 运输投送局，北京100858；3.军事交通学院 联合投送系，天津300161； 4.驻哈尔滨铁路局牡丹江军代处，黑龙江 牡丹江157000)

● 战略投送 Strategic Projection

战略投送军民融合建设发展体制机制研究

刘嘉生1，2，彭富兵3，郑 旭3，徐学红4

(1.长安大学 研究生院，西安710064； 2.军委后勤保障部 运输投送局，北京100858；3.军事交通学院 联合投送系，天津300161； 4.驻哈尔滨铁路局牡丹江军代处，黑龙江 牡丹江157000)

体制机制问题是制约战略投送军民融合发展的关键问题。针对当前战略投送军民融合建设发展存在的问题，从体制机制角度,提出建立权威高效的战略投送军民融合领导机构，健全协调顺畅的战略投送军民融合运行机制，完善系统配套的战略投送军民融合法规制度，为加快形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局提供制度保障。

战略投送；军民融合；体制机制

习主席强调指出，军民融合发展关键是要解决好体制机制问题，健全相应的组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系[1]。当前，战略投送军民融合建设发展存在领导管理机构缺失、顶层规划设计不完善、需求对接渠道不顺畅、部门利益固化藩篱难破除、政策法规制度不细化等问题。解决战略投送军民融合发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，要重点在健全完善体制机制上下功夫。

1 建立权威高效的战略投送军民融合领导机构

军民融合深度发展是国家战略，是国家意志的集中体现，这就需要强化国家主导，提升融合层次，逐步形成国家统筹统管、军地无缝对接的深度融合发展格局。加大统筹统管的力度，推进军民融合由目前的军地主管部门分别对接、对口协调的行业融合，向以国家集中统一领导、统筹规划安排和高层组织协调为主转变，实现战略投送与国家交通运输建设同步设计、同步运筹、同步落实、同步推进。

战略投送军民融合建设发展，涉及军地双方多个部门、多类资源和多种力量的综合运用，必须建立集中统一、权威高效的领导机构，在国家层面建立战略投送军民融合发展领导机构。2017年1月22日中共中央政治局会议决定，设立由习近平任主任的中央军民融合发展委员会，作为中央层面军民融合发展重大问题的决策和议事协调机构，统一领导军民融合深度发展[2]。在中央军民融合发展委员会下，可以考虑设立战略投送军民融合发展分委会或席位，统一领导战略投送军民融合深度发展。该分委会可由国务院分管交通运输的副总理任主任，成员包括与战略投送相关的军委联合参谋部、后勤保障部及国家交通运输部、工业和信息化部等部委的领导。其办事机构可以依托国家交通战备办公室来设立，专职负责处理战略投送军民融合建设管理的日常工作。

按照军委管总、战区主战、军种主建的军队领导管理体制改革思路，战略投送军民融合也应实现建用分离，国家战略投送军民融合领导机构领导战略投送军民融合建设，军队战略投送指挥机构(联合作战指挥中心战略投送指挥控制分中心)统管平战时战略投送军民融合运用。为了加强战略投送组织实施的统筹力度，战时和应急情况下，可在军委联合作战指挥机构下设临时性战略投送联合指挥机构，以战略投送指挥控制分中心为基础，吸收军委国防动员部、装备发展部、军种运输投送部门，以及国家交通运输部门(包括交通运输部、铁路局、民用航空局)、民政部、公安部等有关部门参加。主要职能是负责战时战略投送(军事运输)调度指挥工作，组织协调民用运力动员征用和军地运力的统一计划、统一组织、统一指挥，实现平战有效衔接和快速转换。

2 健全协调顺畅的战略投送军民融合运行机制

2.1 军地协商制度和纳入发展机制

充分发挥国防交通建设协商制度的平台效应，将战略投送建设纳入国家和地方交通建设规划计划，为全方位加强军民深度融合提供指导。加强宏观、中观、微观3个层次的纳入发展。宏观层次是将战略投送军民融合发展规划纳入国家交通建设发展规划；中观层次是将区域战略投送发展规划纳入区域交通运输发展规划之中，优化区域战略投送建设结构布局，提高建设效益；微观层次是将战略投送建设项目纳入交通运输企业或部门建设项目之中，重点解决好交通建设贯彻国防要求的项目和标准问题。地方各级政府在编制综合交通运输体系发展规划和交通建设规划时，必须征求国防交通主管部门的意见，并纳入有关国防交通工程设施建设规划相关内容。

2.2 军事需求提报机制与建设项目通报制度

区分军队与地方两大主体，完善军事需求提报机制与交通建设项目通报制度，是实现需求有效对接的重要举措。一方面，明确军事需求提报的责任主体和事权划分，特别是应强化国家和战区两个层次国防交通主管部门在军事需求提报及汇总中的职能。加强军事需求论证研究，准确反映新的军事战略方针、新型作战力量建设、国家安全利益拓展、军事斗争准备对交通基础设施及民用运载工具的客观要求，解决好贯彻什么、在哪些领域贯彻、贯彻到什么程度的问题。规范需求提报、论证、审核、落实的程序方法，把握军事需求提报的时机，确保军事需求能够及时纳入国家交通建设中长期发展之中。另一方面，健全国家交通建设项目通报制度，使军队及时掌握发展动态、跟进提出军事要求，地方及时掌握军队需求、纳入交通建设之中。

2.3 基于市场运作的激励约束机制

在社会主义市场经济条件下推进战略投送军民融合，必须转变思想观念，探索建立与多元化市场经济(价值规律、市场化运作)相适应的利益驱动机制。合理调整利益关系，增强交通运输企业参与战略投送的积极主动性。首先，细化征用补偿办法。充分利用经济杠杆，对贯彻国防要求任务、承担军事运输保障任务的单位和个人，参照《国防交通法》，进一步规范补偿内容、形式、办法，合理划分补偿类别，明确补偿标准，做到有据有依[2]。其次，建立合同管理制度。借鉴美军“第一类后备役力量”契约化管理方式，与交通运输企业签订“战略投送力量建设和应急保障协议”，并结合年度任务和重点运输任务，细化相关协议，完善合同体系，形成战略投送力量契约化的管理体制。如新疆方向的航空油料运输、西藏方向的冷链集装运输，都可以通过“商业协议”运输的形式，外包给有关地方运输企业，减轻部队运输的压力。再次，完善运价策略方法。深入开展军事运输运价水平和运价政策研究，重点进行通用装备物资市场运价研究、特殊军事装备运输价格和增加劳务成本支出数量研究、军运设施新建以及改(扩)建成本研究、载运工具贯彻军事要求及加(改)装成本研究以及组织开展战略投送支援力量组建、管理、训练成本和运营损失研究；优化运价计价，完善结算方式，落实补助补偿标准，分类构建国家、军队、交通运输行业运价政策、补偿方式和结算方式，为战略投送支援力量、后备力量健康有序发展创造良好环境。

2.4 监督评估机制

要研究制定战略投送军民融合监督评估管理办法，建立常规化的监督评估工作制度，明确军地有关部门在监督评估中的责任和权利，以及评估的种类、指标、程序等，推动形成行业内部评估与第三方评估、中期评估与总结评估、定性评估与定量评估等相结合的监督评估体系。强化对具体项目实施情况跟踪、分析、评估，加强对战略投送军民融合资金的审计监督，健全项目跟踪问责制度。根据军民融合发展目标，军地联合制订工作指标量化考评体系，纳入各级机构绩效考评体系和领导干部考核体系，对规划计划执行、重大项目进展、综合效益发挥等情况进行评估、监督、反馈和通报，真正形成党委统揽、军地配合、强势推进的良好氛围，促进军民融合持续协调发展。

3 完善系统配套的战略投送军民融合法规制度

随着军民融合战略的深化，军民融合相关的法规制度取得了一些进展，但仍显薄弱，大多为部门规章或规范性文件，综合性法律仍未出台。要彻底改变军民融合靠感情维系、靠关系协调、靠觉悟推动的现象，形成全要素、多领域、高效益军民融合深度发展格局，还需要加强法规体系建设，发挥法律法规的规范、引导、保障作用，将军民融合纳入法治化轨道。

3.1 加快出台战略投送军民融合的基本法律

世界发达国家都制定有一整套基本法规制度来保证经济社会建设满足国防和军队建设需求。与发达国家相比，我国军民融合发展基础法律建设比较滞后，相关的基本法律立法范围窄、界定不够明晰，目前，我国只有《国防法》《国防动员法》《国防交通法》等母法，军民融合式发展在许多方面无法可依。针对这一问题，一方面要加快颁布出台专门、统一的基本法。当前，《国防交通法》已经颁布实施，指导军民融合的综合性法律《军民融合促进法》已摆上日程。这两大法律的出台，将为战略投送军民融合深度发展提供基本遵循，有力解决战略投送法规制度在上位法律的薄弱问题。另一方面，对现行的上位基本法律进行修改、补充。虽然《国防法》对军队建设和经济建设协调的有关组织领导管理机制作了宏观规定，但其中缺乏对军民融合发展的具体规范和可操作性条文，需要对相应的条款进行必要的修改、补充，尤其要注重总结成功经验和军地认可的程序办法，及时固化为规章制度，充实到相关法规政策中去。

3.2 制定民用运力动员征用、补助补偿等法规办法

发达国家大多建立了一套比较完善的关于战略投送军民融合发展的法律制度，明确规定在战略投送军民融合发展过程中，军地双方的权力、责任、义务和组织实施的具体要求。美国总结第二次世界大战的经验，专门制定了较为完备的法律制度，如《州际商务法》《海运法》《商船法》《民航后备队条例》和《海事安全法》等。美国《商船法》从4个方面规范了美国商船必须执行的事项。其中一项是：商船在建造时，必须符合能担负战时运输任务及迅速改装为海军补给船只的各项军事要求。对于满足军事要求产生的额外费用，政府要拿出占商船总建设费的35%作为“造船差额补贴”。仅此一项，美国政府每年就要拿出200多亿美元，作为商船建设满足军事要求差额补贴的专项费用。我国近年来先后颁发的《国防交通条例》《民用运力国防动员条例》《国防交通法》等，为战略投送军民融合走上法制化轨道打下了基础。要进一步完善相关法规体系，完成相应的配套和规范，增强法规的覆盖层面和可操作性。如在民航运力动员方面，要高度重视对租赁飞机的规范程序进行论证，为战时租赁飞机动员提供法理依据。在民船运力动员方面，要解决好民用船舶军事可用性问题，细化动员征用、加改装的经费补助补偿的规定办法，提高民用运力动员征用的操作性。

3.3 统一规范军地战略投送技术标准

发达国家在军民融合过程中大多率先从规划着手，由政府、军队共同制订军民融合发展的技术标准。在我国，要促进战略投送军民融合工作健康、顺利发展，制度标准也必须先行。一方面，要完善战略投送技术标准体系。在制订与战略投送建设相关的标准时，应在充分参考地方交通运输行业技术标准基础上，切实加强军用标准体系的统一规划，根据军队战略投送的要求，提出中、长期总体规划，对交通相关标准的立项、论证、协调、修改、送审等各个环节，实行全过程领导和政策倾斜。加快建立在民用港口、机场等基础设施建设，民用船舶、飞机等运载工具建造中贯彻国防要求的技术标准；抓紧修改完善部队输送装载、专业训练考核评估、军用饮食供应等技术标准；积极协调将相关技术要求及时纳入国标、军标之中，增强标准的权威性和执行力。另一方面，要推进战略投送装备标准化建设。在充分考虑部队特殊需要的前提下，尽可能做到军民投送装备能够通用、技术能够共用，尽量减少装备的型号和种类。要坚持把标准化作为综合集成建设的一个重要途径，尽快建立一整套规范的战略投送装备标准体系，从装备型号、科研立项、定型生产到维修保障等，都严格执行标准规范。凡是能够军民共用的，都应归口研制，按标准定型，按标准生产，按标准配套列装统一配发。

3.4 探索构建运输服务采购合同政策制度

随着现代军事物流发展和国家交通运输市场化，军事运输保障逐步从计划指令模式转向计划指令+服务采购等多样化模式，运输服务采购实践逐步增多。如军用油料运输中，军队与炼油厂、铁路间的合同运输，与合资铁路间的协议运输；水路、航空军事运输中的单一来源式采购运输，等等。军事运输投送要充分发挥市场的杠杆作用，积极探索运输服务采购的路径办法，构建运输服务采购合同政策制度。一是建立承运商备选库。全面收集交通运输企业、物流企业的功能、数量、规模、运营状况等相关数据，重点结合以往参与军事运输表现情况，挑选具有一定规模、保障能力强、服务质量好、信誉高的交通运输或物流企业，形成“运输服务采购承运商备选库”。二是严格合同监督验收环节。签订服务采购合同后，应严格控制合同变更，对于无故要求变更合同的，应在承运商评估管理时予以记录，在之后的承运商选择中原则上不再考虑。严密组织合同验收，运输企业完成军事运输任务后，由评估与监督部门会同被运单位对企业完成任务情况进行综合验收。三是突出对合同企业的战时补偿。对参与战时运输服务的企业，除正常支付服务费用外，还应给予一定的政策补偿。如采取“业务关联”的方式，将战时军事运输业务与国家大项运输业务关联捆绑，对参与战时军事运输的运输及物流企业在竞争国家运输业务时有优先权。

4 结 语

战略投送军民融合建设发展，重点要在体制机制上下功夫。通过建立权威高效的战略投送军民融合领导机构，健全协调顺畅的战略投送军民融合运行机制，完善系统配套的战略投送军民融合法规制度，可为战略投送军民融合建设发展提供组织基础和制度保障，可为推进战略投送基础设施、运载工具、力量队伍、信息平台等多个要素领域的军民融合深度发展奠定基础。

[1] 习近平.把握“五个更加注重” 努力实现更高质量、更高效益、更可持续的发展[M]//中央军委政治工作部.习近平国防和军队建设重要论述选编(三).北京：解放军出版社，2016：158.

[2] 新华社.中共中央政治局召开会议[N].解放军报,2017-01-23(1).

[3] 原华.增强军交运输军民融合发展内生动力的对策建议[J].军民融合，2016(5): 54.

(编辑：张峰)

Development System and Mechanism of Civil-military Integration Construction for Strategic Projection

LIU Jiasheng1,2, PENG Fubing3, ZHENG Xu3, XU Xuehong4

(1.Postgraduate School, Chang’an University, Xi’an 710064, China; 2.Transport & Delivery Bureau,Logistic Support Department of CMC, Beijing 100858, China; 3.Joint Projection Department,Military Transportation University, Tianjin 300161, China; 4.Mudanjiang Military Representative Office Stationed in Harbin Railway Bureau, Mudanjiang 157000, China)

System and mechanism is the key problem of restricting civil-military integration development for strategic projection. Considering the existing problems in current civil-military integration construction, the paper proposes following suggestions to provide system guarantee for forming a total-factor, multi-domain, and efficient development pattern: establishing authoritative and efficient civil-military integration leading institution, completing coordinated and smooth civil-military integration operation mechanism, and perfecting systematic laws and regulations for civil-military integration.

strategic projection; civil-military integration; system and mechanism

2017-03-13；

2017-04-27． 基金项目：国家社科基金重大项目(13&ZD055). 作者简介： 刘嘉生(1976—)，男，博士研究生.

10．16807/j.cnki.12-1372/e.2017.07.001

E234

A

1674-2192(2017)07- 0001- 04