新《预算法》背景下地方政府债务管理探讨——以安徽省为例

杨怀伟

（阜阳师范学院 审计处,安徽 阜阳 236037）

新《预算法》背景下地方政府债务管理探讨
——以安徽省为例

杨怀伟

（阜阳师范学院 审计处,安徽 阜阳 236037）

随着新《预算法》的颁布实施，地方政府发行债券举债成为新常态，为进一步做好债务管理，使政府性债务在服务经济社会发展同时，避免发生整体性系统性风险，通过对安徽省政府债务总体状况进行考察，针对债务规模、债务利率、债务期限等进行分析，探讨政府举债需要关注的问题，进而提出理顺关系、科学划分支出；注重预算、规范政府债务管理；强化监管、防范政府债务风险；完善配套、适应债务管理要求等建议。

政府性债务；风险预警；政府和社会资本合作

2014年8月31日，十二届全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并自2015年1月1日起施行。新《预算法》第三十五条明确政府举债要以发行债券为主要形式，并从举债主体、举债用途、举债规模、举债方式等方面予以规范。应该说，新《预算法》既坚持了从严控制原则，又着眼于地方实际需要，按照“开前门、堵后门、筑围墙”的思路，从法律上解决了地方政府债务“怎么借、怎么管、怎么还”问题，有利于加强政府债务管理，防范政府债务风险。

一、总体情况

根据财政部核定并经省人大批准，2016年安徽省政府债务限额5，894.1亿元，其中一般债务限额3，672.6亿元、专项债务限额2，221.5亿元；截至2016年底，全省政府债务余额5，319.7亿元，其中一般债务余额3，319.9亿元、专项债务余额1，999.8亿元，债务余额低于批准限额，政府负债率（年末债务余额/当年经济总值）22%，债务风险总体可控。从管理层级看，省本级债务余额349.2亿元，16个市本级政府债务余额2，728.8亿元，76个县区政府债务余额2，241.7亿元，市县债务比例较高[1]，具体见表1：

表1 安徽省2016年政府债务限额余额情况表 单位：亿元

二、主要措施

1.完善制度体系，规范债务管理

根据新《预算法》和《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）,出台《安徽省人民政府关于加强地方政府性债务管理的实施意见》（皖政〔2015〕25 号）、《关于印发政府性债务风险应急处置预案的通知》（皖政办秘〔2017〕10号）、《2017年安徽省政府性债务管理考核暂行办法》等系列文件，构建了政府性债务管理制度框架。联合转发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财债〔2017〕571号），进一步规范地方政府举债融资行为，制止违法违规举债担保行为。

2.实施限额管理，进行债务甄别

根据《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）要求和财政部限额分配办法,提出2017年政府债务限额及限额分配方案,编制预算调整方案,及时将限额分配到市县。按照“实事求是、依规甑别”原则对存量债务进行清理，开展甑别工作，配合省发改委、省银监局、财政部驻安徽省专员办等四部门，对政府存量债务甑别结果再核查，实行债务分类管理，一般债务纳入公共预算管理，专项债务纳入政府性基金预算管理。

3.主动接受监督，强化风险预警

主动接受人大监督，及时向省人大报告政府债务限额及政府债务管理情况；组织开展地方政府债券资金使用情况自查，开展新增地方政府债券资金绩效评价；配合审计部门做好预算执行审计、经济责任审计等相关工作；配合财政部驻安徽省专员办对地方政府债务实施监管。制定《地方政府债务风险评估和预警暂行办法》，对市、县（区）政府性债务风险进行动态监测、评估和预警，督促指导可能存在债务风险的地区加强债务限额管理，严格控制新增债务，切实防范债务风险。

三、存在问题

1.债务增速亟待关注

2014年省审计厅按照“见人、见账、见物”，以及“逐笔、逐项”原则，对省本级以及16市105个县（市、区）1257个乡镇政府性债务进行了全面审计，锁定政府负有偿还责任债务3，077.26亿元[2]（不包括负有担保义务债务601.2亿元，可能承担一定救助责任的1，618.86亿元）；2015年12月31日政府债务余额增至5，107.2亿元，2016年12月31日政府债务余额达5，319.7亿元，2014—2016年期间累计增长2，242.4亿元，年平均增长29%，超过同期GDP和财政收入增速，见图1。

图1 安徽省2014-2016年经济总值、财政收入和债务增速对比图①根据安徽省财政信息网和安徽省统计年鉴资料整理。

经济学表明，地区经济发展主要由潜在增长率决定，同时受发展阶段、城镇化工业化水平、基础设施存量结构等因素制约。上述因素决定了该地区最优投资规模和融资需求规模，当实际融资规模小于需求规模时，说明地方公共基础设施“产能不足”，经济与社会发展将低于潜在水平。实际融资规模大于最优需求时，公共基础设施“产能相对过剩”，会产生经济过热或增长效率下降。当前，安徽省正处于经济方式转变、新旧动能转化、经济结构调整关键期，发展不平衡不充分矛盾突显，人民群众日益增长的美好生活需求强烈，公共基础设施“总体产能不足”，适度举债可以舒缓资金压力，弥补资金缺口，但后期需要关注债务规模增长速度，保持和经济发展潜力、工业化城镇化信息化程度适应，既要确保政府举债的可持续，又要避免债务过度增长而抑制社会投资活力。

2.期限配置值得思考

发行一般债券有1年、3年、5年、7年、10年期限，专项债券有1年、2年、3年、5年、7年、10年期限，其中7年和10年期债券不超过专项债券全年发行总额的50%，考察2015至2017年上半年债券期限：一般债券期限1年期很少，仅在2015年发行12.2237亿元，占比0.5%；3年期为472.44亿元，占比20.6%；5年期715.59亿元，占比31.2%；7年期679.1亿元，占比29.6%；10年期发行415.68亿元，占比约为18.1%。专项债券限方面，3年期为6.54亿元，占比0.4%，5年期879.65亿元，占比51.3%；7年期757.68亿元，占比44.2%；10年期发行71.43亿元，占比约为4.2%。具体见表2。

表2 安徽省2015-2017年债券统计表（按发行期限）②数据来源：中国债券信息网，统计期间：2015年至2017年6月。 单位：亿元

一般来说，债券发行期限受投资项目性质、证券市场利率变化、债券交易难易程度、投资者心理预期等影响。从已发行一般债券来看，3年期占比虽低于5年7年期比例，但资金规模高达472.44亿元，考虑到一般债券主要投向现金流收入较少的公共服务、公益项目，未来需要通过一般预算资金偿还，还款期限过于集中，可能会对债务偿还带来较大压力；专项债券10年期限债券比重不高，考虑专项债券投资项目运营期限长，出于谨慎性原则，可以适度提高中长期债券特别是10年期专项债券比重。

3.使用效益有待提高

从审计结果看，发行债务主要用于医疗、教育、农林、水利、扶贫等公益性资本支出，形成大批优质资产，为全省公共产品和公共服务供给奠定了物质基础，但从个别地区和项目看，依然存在着资金使用效率不高问题，如据淮南市审计局发布的审计结果公告（2017年第4号）：2016年淮南市财政局拨付给市建委的11，176万元置换债券，截至当年底尚余2，484.6万元，其中老城区基础设施维修项目在已用市级补助资金垫付的情形下，批准用于该项目的1，342.3万元置换债券应按规定收回而未收，致使债务资金沉淀，使用效率有待提高。

4.管理机制有待改进

为规范债券发行，按照市场化要求，本着“尊重意愿、承销优先、控制风险”原则，参考“意向承销额度、资产规模、资本充足率、偿付能力”等因素，2015年5月组建2015-2017年政府债券承销团20家，委托东方金诚国际信用有限公司债券评级，通过全国银行间债券市场发行。总体来说，运营效果较好，但还存在市场机制发挥不强，市场流动性不足等问题，如在考察过程中发现有个别地方债券利率低于同期国债利率现象。以2016年定向国债为例，2016年第一期7年期、10年期，第三期发行债券利率均低于同期国债利率，差距较大的是第一期10年期定向债券，比同期国债利率低30BP。正常情况下，国债发行主体是国家，背后依托国家信用，是最安全的投资工具，地方债是地方政府发行的债券，依托地方政府信用，安全性弱于国家债券，按照风险和收益对等原则，地方债利率应该高于同期国债利率，但若出现相反情形，值得思考（见表3）。

表3 2016年安徽省定向债券利率与同期国债利率比较[3]

5.信息公开有待加强

新《预算法》及其配套管理文件出台后，政府债务信息公开取得了巨大进展，总体来说，能够在预决算报告中公开政府债务限额、余额情况，但调研显示，省级债务公开较为全面，市县公开相对笼统，甚至缺失，特别是对于公众关注的债务项目、使用效果，债务分布及偿还能力等信息公开较少；显性直接债务公开较为充分，政府银行信贷、政府隐性负债、或有负债、融资平台债务等信息公开较少，困于政府会计准则和会计制度改革的滞后，科学统一债务会计核算体系和决算报告体系尚未形成，政府债务核算口径不够统一，债务信息公开不够全面。

四、相关建议

1.理顺关系，科学划分支出范围

债务管理是新《预算法》重要内容，也是当前财税供给侧结构性改革举措。要科学确定债务规模、合理化解债务、有效预防债务风险，就要有改革视野，运用法治理念，从根本上理顺政府、市场、社会三者关系，科学划分责权、事权、财权，合理界定中央和地方政府支出范围。一要科学界定政府和市场边界，既要发挥政府“有形之手”作用，更要发挥市场“无形之手”作用，基本方向是放权，发挥市场决定性作用。根据马斯格雷夫和罗斯托观点，在经济发展早期，政府在外部性突出、确定性较强的领域，如道路交通、基础建设等为企业创造有利条件。中后期则更多依靠产业升级和创新驱动，政府应致力于培育有利于创新制度和政策环境。二要合理划分政府和社会关系。在政府和社会关系上，克服全能型政府倾向，面对新形势，处理政府和社会关系，基本方向是“让权”：凡是公民能做的，就应当由公民做；公民做不了或做不好的，则由社会协调；社会解决不了或解决不好的，政府施援。三要明确中央和地方政府责权。应在科学划分政府间事权与财权的基础上，界定支出范围，通过完善政府间转移支付制度,保障地方财力与支出责任匹配。在央地关系处置上，根据事权财权适应原则，赋予各级政府相应财权，即合理的事权，必要的财权。同时规范地方政府举债行为，防止地方政府乱举债和公司化运营。

2.强化预算，规范政府债务管理

一是强化预算编制，确保债务合理性。实行限额管理，在批准限额内举债，将债务纳入预算，科学论证，全面编制债务预算，反映政府举债规模、还本付息资金来源与偿还情况，债务收支明细情况，债务预算项目支出计划等内容。一般性债务收支纳入一般公共预算，专项债务收支纳入政府性基金预算。二是强化预算公开，增强透明性。重点公开本地区政府债务限额和余额,以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等。三是强化预算考核，注重绩效性。将政府债务纳入政府目标管理绩效考核、领导班子和领导干部政绩考核内容，审计部门加大审计力度，将政府债务情况纳入市县政府和相关部门主要负责人的审计范围。

3.注重监管，防范政府债务风险

一要建立风险预警机制。根据全省各地经济发展前景、财政收入水平、政府债务规模等情况，参考融资经济性和债务安全性评价结果，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，按权重计算综合风险指标，评估市县债务风险状况，确定新增债务规模，预测融资缺口，对债务高风险地区及时预警。二要建立应急处置机制。硬化预算约束，明确市县政府债务偿还主体责任，坚持省级政府不救助原则，市县区政府出现偿债困难时，优先通过自救方式解决，自身不能解决时，省级政府启动债务风险应急处置预案，同时进行责任追究。三是建立联防监控机制。建设大数据监测平台，统计监测市县区政府中长期支出事项，融资平台举债或发行债券等情况，加强信息共享和数据校验，定期通报监测结果。建立财政审计、发展改革、司法行政、银监证监等部门参加的监管机制，形成监管合力。

4.完善配套，适应债务管理需求

一要不断改进债券管理方式。改进发行方式，考虑到荷兰式单一价格和利率招标方式弊端，建议逐步引入美国式招标方式，条件成熟时，采取混合式招标；丰富债券种类，探索债券种类多样化，逐步试行项目收益与融资自平衡的专项债券品种，如市政项目收益债券，土地储备专项债券、高等教育专项债券，必要时可以考虑资产证券化；优化期限结构，债券发行期限既要考虑地方还债压力、存量债务分布，也要兼顾发展规划、项目周期和干部任期考核平衡，改进期限配置，适度提高专项长期债券比重，努力争取发行更长期债券；适度调整债券承销团规模，提高政府债券资本市场流动性，积极探索自然人购买债券试点；改进债券使用监督方式，引入第三方专业机构，对债务资金使用效益进行全过程、专业化监督评估。二要积极引导社会资本合作。引导社会资本参与经济社会建设，其中重要的形式就是政府和社会资本合作（PPP），按照“利益共享、风险共担”原则，引导社会资本参与投资，鉴于政府和社会资本合作过程中出现的不良现象，要采取“激励+约束”并重方式，既要积极引导社会资本，更要防止变相举债。三要不断规范融资平台公司管理。推动融资平台市场化转变，在明确融资平台功能定位基础上，剥离政府融资功能，鼓励其以市场主体身份参与地方建设，地方政府不得承诺将储备土地出让收入作为融资平台偿债资金来源，不得以担保函、承诺函、安慰函等形式为融资平台进行担保，切实防范政府债务风险。

[1]安徽省财政厅.关于安徽省2016年预算执行情况和2017年预算草案的报告[EB/OL].(2017-02-08)[2017-10-06].http://www.ahcz.gov.cn/portal/zwgk/cwyjs/czysbg/148658655 6630967.htm.

[2]安徽省审计厅.安徽省政府性债务审计结果（2014年第1号公告）[EB/OL].(2014-01-25)[2017-10-08].http://www.ahsj.gov.cn/views/show/29623.htm.

[3]经庭如.安徽财政发展研究报告［M］.合肥：合肥工业大学出版社，2017:117-128.

G642.0

A

2095-0683（2017）05-0041-04

2017-10-18

安徽省高校优秀青年人才基金重点项目(2013SQRW040ZD)

杨怀伟(1978-)，男，安徽太和人，阜阳师范学院审计处会计师，硕士。

责任编校 秋晨