年末财政集中拨款成因及策略

闫睿

【摘要】近年来，随着地方财政收入的逐年增长，地方政府充分发挥财政杠杆的作用，财政拨款也随之“水涨船高”。本文以国库统计分析收支数据为基础，通过分析近年来山西省部分地市的财政拨款规律，结合我国预算编制和执行机制的设计，探讨年末集中拨款这一现象的成因，对如何强化地方预算管理，合理匹配财政收支，提高财政资金运用效率做了初步探讨。

【关键词】财政资金 集中拨款 预算

财政拨款是政府经济职能的集中体现，是政府存在的经济基础，其规模和内容反映着政府活动的规模和范围，也反映着财政在经济和社会生活中的地位和作用。为分析近年来的财政拨款规律，探讨年末集中拨款的理由，本文以山西省朔州市、临汾市、晋城市、运城市为代表，整理了国库支出统计数据（以国库支出数据为准），通过编制分析图表，对如何强化地方财政预算管理，合理匹配财政收支，提高资金运用效率，做了初步探讨。

一、近年来地方财政拨款目前状况

（1）地方财政拨款呈季节性波动特点。以山西省朔州市为例，图1为2011-2013年间朔州市逐月拨款情况图表。从该图表可以看出，2011-2013年连续三个年度，财政预算拨款的走势，均呈现明显的季节性波动特点，季度初月财政拨款增长平稳，而到季度末月，则规模大、峰值高，财政拨款达到本季度最高点；同时，第四季度拨款规模要大于前三季度的平均数，即每季季末为拨款最高点，四季度12月份则到达全年顶峰，纵观全年逐月拨款数据，12月份为全年拨款最高的月份。

（2）12月份为全年财政拨款占比最大月份。以山西省临汾市为例，采集2009至2013年12月份国库统计数据，从表1看出，该市12月份一般預算拨款和拨款合计数占全年拨款数据近三分之一，最低也占到近五分之一，12月份为全年财政拨款占比最大的月份。

（3）就12月单月月度看，上、中、下旬预算拨款逐渐走高。以山西省晋城市为例，12月预算拨款逐句走高趋势明显，下旬达到峰值，下旬财政拨款金额约为整月财政拨款的60%。

从以上几个地市的财政拨款分析图表可以看出，地方财政预算拨款无论从规模上还是从拨款时间安排上，都不同程度存在着年末集中拨款现象。表现为，年初财政拨款“闸门”较紧，年中适当放开，拨款平稳增长，年末“闸门”基本放开，财政拨款短时间呈现快速增长，达到全年最高值。财政拨款呈现的这种非常规的“前紧后松”现象，引发了以下两个方面的理由：

降低了财政资金的使用效率。国库集中支付制度改革以后，财政资金应该按照审批后的部门预算，及时足额拨付到相关预算单位或相关项目。但这种集中拨付现象，转变了财政资金正常的拨款顺序和时间安排，单位用款时，款不能及时到账或者仅有部分到账，从而影响到单位业务的正常开展或项目的顺利实施。同时，这种年末集中拨款现象，往往极易导致预算单位突击花钱，只考虑在当年将预算拨款资金全部花完而不考虑预算资金的用途和效果，形成了预算资金的浪费，大大降低了财政资金的使用效益。

加大了财政资金面对的风险。年末集中拨款，会导致各用款单位形成一种不良风气，即不管需不需资金、用不用款，年末都为想方设法，千方百计申请资金。而年底又往往是各供应商、农民工、项目结算的最后期限，相关审批职能部门要保证资金当年到位，时间紧，任务大，难免会省略有关审核程序，放松有关监督职责，客观上会增加财政资金拨付风险，误拨、错拨现象频发，不可避开地加大了财政资金风险。如2013年12月份，晋城市泽州县支库仅因户名不符等理由退回的拨款就90余笔金额500余万元。

二、成因分析

（1）“以收定支和收入考核压力”的习惯做法是每年12月份集中拨款现象产生的理由之一。现行各地财政实行的预算可以说都是“粗”预算，即预算单位每年给财政部门报一个包含工资和经费在内的预算，财政汇总经人大批准后，再由财政按时间进度分次、分批拨付，也就是月初拨入，月中使用，下月再拨入，再使用。而财政部门在前三季度、甚至是11月份以前，对全年财政收入的完成情况都“心中无底”，这样，按照前紧后松的习惯做法，前半年的拨款能紧则紧，尽量避开出现到年底时“无米下锅”的尴尬局面。另一方面，按照现行《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”这事实上是一种以收定支、收支挂钩的财政体制。受收入限制，各级财政向下级下达专项指标比较迟。以晋城城区财政2013年为例，全年下达（教育、医疗、新农村建设等）专项指标41926万元，其中12000万元专项指标在12月下达。专款下达迟，实际拨付自然早不了。以上这种情况下，财政拨款的均衡拨款就无法实现，十二月份集中拨款的现象就不可避开地会发生。

（2）预算审批的滞后是每年12月份集中拨款现象产生的又一理由。现行《预算法》第十条规定：“预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。”这一规定虽然使预算年度和纳税年度的规定相一致，但是由于预算年度与全国人民代表大会的会期不合，导致当年预算不能及时提交人大审批，使得每年前几个月的预算处于一种虚化的状态。针对这一情况，目前的做法是，预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出。而“上一年同期的预算支出数额”是指上一年度同期预算安排用于各部门、各单位正常运转的人员经费、业务经费等必需的支出数额，而新增项目大都是在预算批复下达后才开始支出，这样就造成了一些资金支出的延后。实践中，由于资金到位还需要一个过程，新增项目支出很容易拖到下半年才能得到执行。另一方面，凡是纳入预算的财政支出，需要经过人大的审议通过，而超预算增长支出则无须经人大审议，这意味着每年财政的超收收入，政府在使用上具有更大的自由裁量权。

（3）预算编制和执行机制的设计是导致每年12月份集中拨款现象产生的再一个理由。目前虽然财政预算的编制是“零基预算”，但在编制财政预算时上年的收支情况仍是重要参考，只是根据经济发展情况的预测，增加一定的比例，如果上年的预算资金执行不完，下一年的预算额度将会核减。加上，地方财政部门编制预算时一般会对收入做保守估计，因此收入预算的执行进度往往快于计划进度，而拨款预算的执行进度则往往滞后于预算计划和收入进度，年内进度前慢后快，很不均衡，特别是一些项目拨款、专项拨款临近年底才集中下达，造成资金的集中拨付和滞留。这样也造成了“年初不敢拨，年末集中拨”、“年初不敢花，年末突击花”现象出现。