社会组织扶贫的困境与出路

张宏伟

【摘要】经过几十年的努力，我国的扶贫工作取得巨大成就，贫困人口大幅减少。进入新世纪后，社会组织在扶贫中的优势发挥与日俱增，成为我国扶贫开发工作的重要组成部分。当前，我国社会组织扶贫仍面临一些挑战，需要社会组织加强去行政化改革，完善社会组织监督评估机制，加强社会组织扶贫的有关立法，不断推进我国扶贫工作向前发展。

【关键词】扶贫开发 社会组织 扶贫创新 【中图分类号】D669 【文献标识码】A

我国政府一直十分重视扶贫脱贫工作。过去五年，我国贫困发生率从10.2%降到4%以下。其中，社会组织在我国的扶贫开发中作出了很大贡献，党和政府十分重视社会组织在扶贫工作中的作用，出台了很多政策支持社会组织参与扶贫开发，如在《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》中提出要引导非政府组织参与扶贫开发项目，在《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》中就社会组织参与扶贫工作制定了更为详细的政策，等等。当前我国剩余的贫困人口是扶贫中“最难啃的‘硬骨头”，扶贫工作更加的复杂化，要求也越来越高，社会组织扶贫也将面临新的困境。

我国社会组织在提供扶贫资源、弥补政府不足、推动扶贫创新等方面发挥重大作用

提供扶贫资源。在资金资源上，社会組织通过公开募捐、项目宣传以及义卖义演等方式募集大量资金，资金规模增长迅速。除了国内资源外，很多社会组织还能够与国外相关机构开展合作获得资金资助。自2008年以来，我国社会组织所募集的社会扶贫资金已经超过同期民政部门；在人才资源方面，社会组织聘用和培养了一大批专兼职的扶贫工作者，他们长期对贫困群体进行追踪、调研，并提供医疗、教育、科技、文化、农业等多方面的服务，成为我国扶贫开发的重要力量。

弥补政府扶贫不足。当前我国的扶贫工作进入攻坚阶段，剩余的贫困人口大都集中于生态环境恶劣、缺乏资源、生产力落后的地区，这些贫困群体脱贫难度大。社会组织在扶贫工作中的优势显而易见，它比政府有更高的扶贫瞄准率，扶贫措施灵活创新，社会参与度高，而且扶贫效果较为显著。有调查发现，政府对贫困农户的扶贫贷款率为47%，资金回收率为50%，而社会组织在资金回收率和项目成功率上都保持在90%以上。这也对政府扶贫造成一定压力，促使其改变扶贫策略。

推动扶贫创新。政府在我国的扶贫工作中主要解决贫困人口的共同性、普遍性问题，而社会组织则关注到贫困人口中特殊性和个性化的问题，提供更多创新扶贫模式，起到遗拾补缺的作用。如在体制创新方面，中国扶贫基金会曾创建了东西部干部交流制度，获得了国务院扶贫领导小组的支持。在模式创新上，中国扶贫基金会创设的小额贷款项目已经发展为我国最大的公益性小额信贷机构，截至2015年底，这一机构累计发放贷款125亿多元。在平台创新方面，社会组织积极尝试创新扶贫平台，随着网络的发展和普及，社会组织与网络平台紧密合作开展扶贫项目，如2012年中国扶贫开发协会与搜狐网联合推出了“共富家园扶贫互助”平台，在这一平台上各类公益组织都可发布扶贫项目信息，吸引社会捐赠者进行捐赠。

当代中国社会组织扶贫面临着内部与外部双重挑战

其一是我国社会组织扶贫自身存在局限。首先，我国社会组织自身独立性不足。我国很多社会组织并非独立形成，而是脱胎于政府机构，因此，其行政化倾向较为突出，在组织结构上层级较多，缺乏效率和竞争力。资金与人事受制于地方政府是我国社会组织扶贫不独立的集中表现。其次，社会组织缺乏公信力。社会组织只有具备较高的公信力才能最大程度上获得外部的捐助，从而开展扶贫活动。但近年来媒体报道的负面慈善事件层出不穷，极大地损害了社会组织的公信力，引发大众不满。最后，社会组织扶贫的专业能力有限。我国社会组织内部管理机制不完善，缺乏高水平的理事会构建经验，在决策时缺乏专业性。另外，由于社会组织的工资福利限制，很少有专业化人才专职投入到社会组织之中。

其二是中国社会组织扶贫面临的外部环境制约。首先，我国有关社会组织的立法相对滞后。长期以来，对于社会组织管理，我国仅制定了一些条例和规定，直到2016年，我国才真正出台了一部有关社会组织的法律《中华人民共和国慈善法》，但当前与实施这部法律相配套的各种措施仍未出台。其次，我国社会组织管理体制仍未完善。社会组织在我国最初发展经历过多头管理的混乱时期，之后我国基本形成了业务管理部门与登记管理机关共同负责的双重管理体制，但这种管理模式如今却越来越限制社会组织的发展。一个社会组织要想获得登记资格，需要业务主管单位的授权，很多业务主管单位选择授权那些容易掌控的社会组织以减少风险，这导致许多能够登记注册的组织大都有官方背景，而许多真正的民间组织却处于非法状态。最后，我国社会组织的监督机制不完善。在扶贫项目中，社会组织所获取的各种资源无疑应被运用到扶贫项目中，使贫困群体受益。但近年来社会组织本身侵吞善款事件频发，这主要因为不少社会组织缺乏内部和外部监督机制，组织运行不透明，财务信息不公开，很多企业或个体在捐赠后很难获得反馈信息。

当代中国社会组织扶贫的发展路径

第一，社会组织进行去行政化改革。首先，可以通过增量改革来激活官办社会组织，政府可引导大量社会组织自下而上生成，使之对官办社会组织产生压力，进而激发其活力。另外，还可建立社会组织的退出机制，让那些官僚作风浓厚且能力较弱的社会组织退出这一领域。其次，要推动官办社会组织的去行政化，取消社会组织内的行政级别，构建扁平化组织结构，增强社会组织独立性，鼓励其进行市场化运作争取更多扶贫资源，而非依赖政府。最后，政府要转变观念，从社会管控变为社会共治，吸收多元主体参与社会治理，放宽社会组织成立门槛，将之视为政府社会治理的合作伙伴而非被限制对象。

第二，完善社会组织监督评估机制。在监督机制上，一方面要建立社会组织的外部监督机制，包括政府监督、媒介监督和大众监督。另一方面，社会组织内部也要形成自律体系，可建立监事会履行监督职责，定期对外发布组织财务报告、项目进展、资源分配等信息，提升社会组织公信力。另外，还可在社会组织监督中引入第三方专业监督机构。在社会组织扶贫评估方面，一是可由社会组织进行自我评估，即在内部对扶贫项目进行总结和评比，并给予一定表彰；二是政府可聘请专门机构对社会组织扶贫情况进行监督，如中国疾病预防控制中心曾对“卡夫希望厨房”项目进行专业评估；三是政府制定完善的社会组织扶贫评估标准，主导评估工作，并将评估结果与政府鼓励支持政策挂钩，形成约束激励机制。

第三，加强社会组织扶贫的有关立法。一是要针对社会组织进行立法。在具体立法活动中，应从权利本位出发，维护好社会组织应有的权益，而非将之看做是管控对象。法律应明确社会组织的性质、地位、权责、组织形式、登记管理、社会监督等，为之健康运行提供法律保障。二是要对政府购买社会组织扶贫服务立法。随着社会组织在扶贫开发中的成熟，很多地方政府开始从社会组织购买扶贫服务，但目前我国缺乏有关方面的法律法规。尽管我国出台了《政府采购法实施条例》，但这部条例主要是为了提高政府采购效率，并不适合用于政府采购扶贫服务的行为。为此，我国可对当前的采购条例进行补充，设立专门章节来规定政府采购社会组织扶贫服务的行为，应涵盖购买的程序、内容、定价、评估机制等方面，以确保购买的扶贫服务能够有效发挥作用。

（作者为淮阴师范学院副教授）

【参考文献】

②《十八大以来重要文献选编》，北京：中央文献出版社，2016年。