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农村景观环境整治中的空心村问题

2017-12-27庞珺

关键词:空心化宅基地空心

庞珺

泰山学院美术学院,山东 泰安 271000

农村景观环境笔者认为是指围绕农村这一主体对象并对农村产生某些影响的所有各类自然景观资源和人文景观资源所组成的,具有观赏价值、人文价值、经济价值和生态价值的空间关系。这里强调了农村这一主体而不是其他主体,体现了组成农村景观环境各要素的整体性、联系性、和谐性、系统性和动态性。农村景观环境包括自然形成和人为改造两大景观环境要素。农村景观环境是新农村建设和美丽乡村建设的重要组成部分,是小康社会建设的重要内容。近年来党和各级政府及全社会对农村景观环境的保护、修复和整治极为重视,做了大量的工作,取得了一定的成效。笔者也参与了有关省市农村景观环境保护、修复和整治的规划、设计等工作。其中发现大部分村庄中存在许多无人居住、闲置和荒废的未利用区域,即“空心村”现象。农村空心村的存在浪费了国家有限的土地资源,破坏了农村生态景观环境,恶化了农民居住生活环境条件,影响了农村经济发展,制约着新农村建设和美丽乡村建设以及小康社会目标的实现[1]。亟需对空心村问题进一步研究和探讨,旨为提升农村景观环境、建设美丽乡村和实现小康社会提供科学依据。

1 空心村及其界定

什么是空心村?如何界定?目前许多学者分别从地理、人文、社会、经济等形成原因角度对空心村的概念及内涵进行了不同的描述[2-5],并未形成统一的认识和完整明确的定义,概念模糊,界定不清。笔者根据多年的调查和在农村景观环境整治中的实践,通过深入研究和综合分析认为,虽然,农村空心村是地理、人文、社会、经济等多种因素综合作用的结果,不论空心村产生的原因、内涵及外延如何,但我国大部分农村都客观存在着空心化现象,消除空心村,提升农村景观环境,促进新农村建设,实现小康社会,基础工作必须依靠农村农民,有必要对空心村给出一个简单明了、通俗易懂、便于理解的定义和清晰的界定,以便提高农民的认知度和参与度。因此,本文对空心村给出如下定义和界定:某农村居民居住区域范围内,某些废弃、空闲宅基和荒芜闲置土地等长期或多年一直存在,该村即为空心村。在这个定义中,居住区域界定为某村庄居民生活居住的整个现状村域;废弃宅基界定为因房屋倒塌、破坏形成危房,长期或多年内无人居住,已废弃的宅基;空闲宅基界定为虽然可以居住,但由于外出打工、人口转移或另置新居而长期或多年无人居住和闲置的宅基;荒芜闲置土地界定为因自然、地理、交通、环境、传统观念等条件的影响,村民不愿意在此建造住宅而长期或多年荒芜闲置的土地。对于宅基和土地闲置的时间期限,也必须给出明确的界定,目前权威部门和专家学者并未提出相应规定,这给空心村的准确判定带来了困难和不确定性。笔者认为,我国建国后就实行了社会经济发展的5年规划,从国民经济发展规划和农村发展要求的角度出发,我们可以借助5年规划这个时间段作为宅基和土地闲置的时间界定。那么,对于上述空心村的定义我们就可以修改为:某农村居民居住区域范围内,某些废弃、空闲宅基和荒芜闲置土地等长期或近五年多一直存在,该村即为空心村。这样,对于某个村庄是不是空心村我们就能给出一个准确和统一的判定,避免了判定的不一致性和随意性。

2 空心村形成的驱动机制及主要影响因素

20世纪90年代以来,伴随着经济发展、社会变革和生态环境变化,我国农村村域空间布局发生了很大变化,农村空心化现象日趋严重。农村空心化的驱动机制是什么?有哪些影响因素?目前少数学者作了探讨[2-11]。综合他们的研究成果,结合笔者的调查和实践,认为:农村空心化的驱动机制,从内外在驱动力的关系方面来讲是影响村庄聚落生活者生活居住方式的一切外在驱动力与村庄聚落生活者内在倾向力相互作用及协同驱动的一种农村聚落系统演替机制(见图1(a)),从主客观作用力关系方面来说是自然影响力与人为扰动力相互作用及协同驱动的一种农村聚落系统演替机制(见图1(b))。驱动机制的运行体现在农村空心化动态发展变化的整个过程中,即驱动力的种类、大小、作用时间和相互作用方式等不同,农村空心化的形成和发展的速度、程度及表现形态也不一样。对于驱动机制的运行本文不再深究,仅就构成驱动机制的驱动因子即造成农村空心化的主要影响因素加以进一步阐述。

依据驱动机制的分析,结合我们的调查和实践,造成农村空心化的影响因素较多,可归结为自然和人为两大方面,二者相较人为方面的因素对造成空心村的影响较大,是其主要方面。综合我国农村空心化的形成过程及发展现状,其影响因素主要体现在以下几个方面。

(1)区域自然环境条件的不断演替及日益恶化,促使农村空心化 在农村村庄聚落形成的初始,人们首先会选择地理位置、地形地貌、土壤地质、水文气象、植被覆盖、资源环境、生态系统等自然条件的优越的区域,村庄聚落一旦形成,由于自然条件在纯自然的情况下其演替过程相对缓慢,自然因素对村庄空间格局的改变和空心化的形成影响相对较弱,但是,当地震、洪涝、干旱、风沙、滑坡、泥石流等自然灾害频发和因人类不合理的生活生产活动的干扰而造成资源枯竭、气候恶劣、生态失衡、环境恶化、水源污染等不利于农民生活居住时,村庄聚落的空间格局就会发生较大被动式改变,农村空心化极易形成。

图1 农村空心化驱动机制示意图Fig.1 Driving mechanism of rural hollowing out

(2)经济社会的快速发展和城镇化进程的加快,诱发农村空心化 一是,随着农村经济的快速发展,农民收入持续增长,生活水平不断提高[12],具备了更新住宅的意愿和能力,对居住环境有了更高要求,而原有住宅自然环境和交通等条件相对较差,房屋结构简陋,住宅面积偏小,不能满足农民更高的居住要求,很多人弃旧建新。在新宅基地选择上大都偏重于交通便利、地势开阔、环境优越的地带,出现了农村新宅“沿路建设”和“围村建设”的现象[12]。由于旧宅得不到妥善处置,废弃或闲置成为可能。二是,随着工业经济的快速发展,为农村住宅建设提供了价廉物美的建筑产品和建筑材料,拉动了农村住宅建设,在一定程度上也促进了农村空心化的形成。三是,随着社会发展和制度变革,计划经济变为市场经济,农业结构不断调整,工业化发展模式快速转变和提升,城乡各类生活生产要素快速相互流通,城镇化进程加快,人口流动规模增大,尤其是城乡预期收入差异,诱使大量农村剩余劳动力向城镇迁移,致使农村出现“人去房空”,住宅闲置率升高。四是,伴随着我国由传统农业社会向工业社会的转变,农民的生产生活方式发生变化,传统家庭逐步瓦解,结构复杂、规模庞大的主干家庭向结构简单、规模较小的核心家庭快速变迁,分家立户大量出现,新宅建设越来越多,致使原有主干家庭住宅“空化”或闲置。

(3)区域和乡村发展规划滞后,农村基础设施建设缺乏,加剧农村空心化 制定科学的村镇规划是保证土地资源合理利用,形成良好村容村貌的根本性措施[12]。但目前各地普遍存在规划意识淡薄情况,缺乏区域和乡村发展建设规划,即使制定了规划,一是科学性合理性欠缺,二是远远滞后于农村经济发展速度和农民建房需求,三是在具体实施中没有有效的按规划执行。造成农民选址建房的随意性和盲目性,往往随高就低,因势而为,无序乱建。同时,由于农村基础设施建设缺乏,村庄内部普遍杂乱无章、空间拥挤、道路狭窄、环境恶劣,因此,农民建新宅大都选在村边交通便利、环境优美、生产生活方便的地方,沿路、沿街、沿河向村外盲目拓展,围绕旧村建新村现象日益严重。并且建新宅不退旧宅,修新房不拆老房,旧宅和老房呈现闲置、荒废状态。

(4)优秀传统文化传承与交融不够,封建传统思想观念根深蒂固,加重农村空心化 一是,传统的宅基地私有观念浓厚。许多农民认为宅基地是私有的,占着了就是自己的,所以千方百计批地建新房,新屋建成后不拆旧房[1]。二是,“祖宅遗产继承”天经地义思想存在。许多农民认为老房子是祖业,再穷也不能拆祖屋,阻碍了拆旧建新的实施。三是,传统的“小农”意识严重。有的农民认为拆旧建新不划算,新房建起后自己住新房,父母老人住老房子,怕“老”人在新房有霉气,并且旧房还可以用来堆放杂物及圈养禽畜[1]。有的老房子是几兄弟或几户几姓共有,由于经济条件不一样,有的建新房走了,有的还住在老房子,或者全部建新房搬走了,但由于先前居住产生的矛盾、隔阂以及补偿等问题导致房屋所有人间无法就老房子权属及拆建达成一致,导致无法拆除旧房。四是,封建迷信思想根深蒂固。许多农民相信“出门冲墙,心灰意凉”、“厕所对厨房,倒霉不吉祥”等封建信条,尊奉“树挪死,人挪活”的古训,或听信风水先生“宅大进财,路宽出官”的胡言乱语,纷纷向村外寻求“风水宝地”。以前由于不富裕,无力重建新房,只能囚居于老屋。一旦富裕起来后,为求“风水”,就舍弃老宅破屋,在村外或公路边修建新房,以满足自己占风水、摆阔气、高人一等或“想致富,临公路”以及“宅大业大”的狭隘心理,纷纷在村庄道路出口旁选宅建房,导致东边六七家,西边八九户,村中空闲一大片。

(5)相关政策、法规、制度不健全,宅基地的审批及管理混乱,导致农村空心化 一是,城乡发展建设政策偏颇,农村基建欠账较多。大量财力、物力、技术投在城镇,农村建设举步维艰,尤其是拆旧复垦投资匮乏,导致“空心村”不断蔓延。二是,目前相关的土地政策及法规制度还不完善,农村集体土地的产权主体不甚明确,耕地他用或被用于宅基建房现象存在;现行立法对农户的内涵界定比较模糊,宅基地使用权取得与建造房屋的目的不一致,宅基地实行无偿无限期使用、房屋继承后实行地随房走的制度,使“一户一宅”管理政策难以形成有效约束,“一户多宅”现象日益严重[5]。三是,新建房屋宅基地审批和管理制度不健全,加之某些地方个别农村干部法律意识淡薄,宅基地的审批随意性大,建房用地管理无序,致使乱占、强占、多占宅基地建房现象时有发生,造成住宅建设用地管理的严重失控。四是,宅基地的划拨标准模糊,人均面积和户均面积界定不明确,各地不统一,造成宅基地多占、一人一户、一户多宅现象突出。五是,对违规滥用乱占宅基地行为缺乏有效的法规制度约束,对废弃或闲置宅基地的处置和退出没有明确的具体规定,造成闲置宅基地面积不断扩大。六是,村民缺乏相关的法律法规意识,拉关系,走后门,乱占乱建,强占强建,多占多建,只占不退,造成宅基地闲置浪费严重。

3 空心村的类型及等级划分

3.1 空心村的类型

关于空心村的类型,虽然有些学者从地理位置、表现形态、形成原因等不同角度进行了划分[5,9],但目前还没有形成统一的认识和划分标准,尚需进一步探讨。根据笔者的调查和实践,认为依据空心区域的土地使用现状特征进行类型划分,有利于空心村的治理,因此,对“空心村”可以划分为宅基地废弃型、宅基地闲置型、空闲荒地型和复合型四类。宅基地废弃型,其主要特征是因房屋倒塌、破坏形成危房,长期或多年内无人居住,并没有明确的归属者,实质上已经废弃而成为集体土地。宅基地闲置型,其主要特征是由于外出经商和打工、人口转移或另置新居而长期或多年无人居住和闲置。对于外出经商和打工者的宅基地归属比较明确,对于人口转移或另置新居者的宅基地归属应当从新界定。空闲荒地型,其主要特征是村庄建设缺乏规划,建设无序,乱拆乱建,村庄内出现许多空闲荒地,并没有明确的归属者,实质上已为集体所有土地。复合型,上述单一型的空心村比较少,实际上大多数“空心村”都是由上述类型共同组成,呈现复合特征。

3.2 空心村的等级划分

关于空心村的等级划分,目前相关权威部门和专家学者很少涉及,没有一个明确的标准和方法。为满足当前新农村建设和美丽乡村建设的要求,亟需进行研究和确定。空心村的等级可以根据农村空心化的程度来划分,应当分级明确,定量清晰,界定准确。这里引入空化率的概念,用空化率这个定量指标来划分空心村的等级和判定空心村的空化程度。所谓空化率是指某村庄空化区域现状总面积占该村庄居民居住区域现状总面积的比例,用百分数表示。其数学表达式见式1。

式中:Pk—空化率,(%);

Ak—某村庄空化区域现状总面积,包括宅基地废弃现状面积(Akf)、宅基地闲置现状面积(Akx)和空闲荒地现状面积(Akh)等,即:Ak=Akf+Akx+Akh,(m2);

A—某村庄居民居住区域现状总面积,(m2)。

依据空化率的大小我们可以将空心村划分为I级(轻度空心村)、Ⅱ级(偏轻度空心村)、Ⅲ级(中度空心村)、Ⅳ级(偏重度空心村)、V级(重度空心村)等五个等级,详见表1。

表1 空心村空化程度等级划分表Table 1 The degree hierarchy of the hollow village

4 空心村的整治重点及措施

“空心村”的整治是农村景观环境整治和提升的主要内容,是建设社会主义新农村的必然途径。这项工作涉及到农民的根本利益,政策性强,牵涉面广,必须以科学发展观为指导,充分考虑农村集体财力和群众的承受能力,以“合理布局、设施配套、村容整洁、环境优美”为目标[13],坚持从实际出发,借鉴各地成功经验,因地制宜,选择适合本地改造的方式,稳步推进。

4.1 整治重点

在空心村整治之前,必须在分析掌握空心化类型的基础上,明确整治重点。根据我国目前农村空心化现状,一般应当对以下几种情况进行重点整治。一是村内空闲荒地和废弃坑塘;二是已另外选址建新房的农户原有闲置宅基地和废弃宅基地;三是批而不建闲置五年以上的宅基地;四是一户多宅的宅基地;五是违法占用的土地;六是因进城经商或者其他原因举家迁出后村内已闲置的宅基地;七是其他依法应该整治的土地。

4.2 整治措施

4.2.1 坚持规划先行,切实搞好规划编制工作 科学规划,合理布局,是推进新农村建设的基础,也是完成“空心村”整治的重要保证[14]。调研中发现,规划滞后和规划实施的随意性是出现空心村及空心村整治困难的重要原因。要按照规划先行的原则,做好“空心村”整治的有关规划。一要体现延续性。规划要充分考虑经济、社会、生态、自然环境等各方面的要求,延续原有的村庄特色,保护整体景观[14]。二要考虑可行性。规划要体现以人为本、农村特色和时代特征,围绕提高农民生活质量、促进农村全面发展的原则,保留和培植一村一景、一村一品,不贪大求洋,盲目仿照,做到经济适用,体现自然本色和地方特色。三要注重前瞻性。规划要与县域总体规划、土地利用规划、县域村庄布局规划和村庄建设规划之间有机衔接,要适当超前,15年不落后,对每个村的人口增减、所需公建用地和产业发展等作出估测,做到中心村与各自然村规划一并进行,一步到位,现状图、总体布局图、近期建设详细规划图、给排水规划图、说明书一应俱全,使整治工作有据可依,避免建设的盲目性和随意性。四要坚持严肃性。规划方案要在广泛征求意见基础上,几上几下反复讨论,吸收合理化建议,向村民公示后,经村民代表大会讨论通过,报乡镇人民政府审核,并报上级规划部门审批。一经批准,不得随意更改,必须严格按规划方案执行[13]。

4.2.2 坚持农民自愿,充分发挥村民主体作用 整治“空心村”不仅是拆旧建新的问题,更是对村民旧传统、旧观念的破除。能否争取到群众的理解和支持,事关“空心村”整治的成败[15]。只有调动群众的积极性,“空心村”整治就会迎刃而解。因此,必须坚持农民自愿,充分发挥村民主人翁作用。一是,制订切实可行的实施方案。可采取“八步法”的运行模式。即:第一步,成立由村党支部书记、村主任、老党员、老干部、村民代表等组成的空心村整治领导小组;并由领导小组牵头,镇里指导,征求意见,讨论规划方案;第二步,召开村民代表会议和村民大会,讨论通过整治方案并签字;第三步,整治方案经乡镇政府批准后,报主管部门审核把关;第四步,请有资格的房地产估价机构对旧房面积和价格进行评估,张榜公示后,户主签字认可,签订率必须在95%以上,方可实施;第五步,村民自行拆除旧房和平整地基;第六步,申报建新房,补偿旧房,明确规定建房时间和建房标准;第七步,按规划分地块确定宅基地价格,进行竞投和抽签择位,并缴纳一定的押金,由村统一报批,确保按规划实施;第八步,房屋完工后,验收合格,退还押金。二是,要充分尊重和保证农民的知情权和参与权。整治的实施步骤、安置办法、拆迁补偿标准、房屋设计等,让群众全程参与[13],主动向群众征求实施方案意见,多次完善后,提交“三会”(两委会、党员大会、村民代表大会)通过和乡镇批准,并将每一步骤实施方案公布于众,接受群众监督。三是,坚持公开、公平、公正,增强工作透明度。要成立监督小组,聘请当地威望高、诚实耿直、认真负责的老干部担任,具体对整治经费支出、招标、实施、验收等环节进行全程监督,确保整个过程在阳光下操作[13,16]。

4.2.3 坚持因村制宜,选择不同的整治模式 “空心村”整治必须坚持因村制宜、“一村一策”,依据各村庄的空心化现状、区域和村镇规划、农村社会经济水平及自然地理环境条件等选择确定不同的整治模式[14]。其整治模式大致可分为以下几种:一是,全拆全建整治模式。对经济条件较好,班子战斗力强,群众要求强烈的,可采取此模式。二是,购拆建新整治模式。凡建房农户必须拆除一定面积的旧房,空闲旧房由村集体有偿收回统一处理,经过几年改造,用经济手段腾出大量宅基地,不但满足村民的建房需求,而且满足了公共设施用地的需求,达到既改造旧村又节约耕地之目的[14]。三是,农家乐旅居发展整治模式。对依托景区、富有当地建筑风格特色、地域文化传承和具有保护开发价值的古民居古村落进行修复和改造[14],发展乡村旅游,增加农民收入。四是,集约迁居整治模式。对居住分散、交通不便多个自然村组成的行政村,有计划的逐步撤并自然村向中心村和城镇集聚,以提高土地的集约利用水平。五是,环境整治模式。经济相对落后、基础设施及环境条件较差,空闲荒地和废弃坑塘等面积大,村民要求整治脏乱差的愿望迫切的,加大环境治理和基础设施建设,成熟一片,整治一片,通过几年的分片整治后,逐步把空心村填实。

4.2.4 坚持政策引导,形成齐抓共管的局面 整治“空心村”是农民最关心、最直接和最现实的切身利益。必须加强政策引导,形成整体合力。一是,成立领导小组,明确主管部门,明确目标任务,落实责任。二是,出台推进“空心村”整治的指导意见。一要严格实行一户一宅制,严格依法审批农村居民宅基用地。对空心村整治建设中的历史违法建筑,要遵循“尊重历史、兼顾现实”的原则,分类按照有关政策,补办相关手续,妥善解决历史遗留问题。二要鼓励集体依法经营土地。鼓励和引导农村集体通过空心村整治政策取得合法化的建设用地,按市场化运作,通过“以地养地”的办法解决整治资金短缺问题[14]。鼓励开展宅基地复垦,50%的指标用于所在村。三要加大扶持力度。县财政安排一定的资金,对连片拆除在1000 m2以上的给予一定的奖励;对整治建设贷款的可采取贴息,整治过程中公共基础设施建设要适当给予补助。银信部门要积极探索良性的偿债机制和信贷合作机制,采取集体资产抵押、质押、担保、互保等多种形式,缓解空心村整治资金短缺问题。四要提供优质服务。凡涉及实施“空心村”整治建设的行政性收费给予全免,服务性收费给予减半收费。各有关部门在简化审批手续,降低收费的同时,要优先安排农用地转用指标,在加强指导监督等方面,提供实实在在的服务[13]。三是,形成合力共建的氛围。各职能部门要按照“合力共建、成果共享”的工作原则,把“空心村”整治与新农村建设等紧密结合起来,整体提高农村改路、改水、改房、改厕和垃圾、污水处理的水平[13]。建立“多村联创”的工作机制,组织、宣传、文化、环保、政法等有关部门,以“空心村”整治为契机,大力开展先锋工程、文明村、文化村、生态村、平安村的创建活动。空心村整治到哪里,部门、项目资金配套跟进到哪里,进一步丰富整治内涵,充分发挥各部门、项目的综合效应。

4.2.5 坚持夯实基础,确保实施改造稳妥有序 整治“空心村”,不是一蹴而就的,需要经过多年努力。必须抓好基础工作,基础不牢,工作难搞。一是,抓好村级组织建设。村两委有无凝聚力、战斗力是空心村整治成败的决定因素,尤其是书记、主任更为重要,其素质直接影响工作效果[13]。因此,要加强以党组织为核心的农村基层组织建设,努力建立一支素质优、能力强的骨干队伍,把讲大局、能致富,讲奉献、能干事,讲民主、能管理的优秀党员充实到两委班子,进一步提高村班子的战斗力。建立健全村民主自治机制,充分发挥村级组织在实施空心村整治和推进新农村建设中的基础作用。二是,抓好试点。坚持“试点先行,逐步推开”的原则,各乡镇要结合“示范整治”工程,抓好1-2个试点村工作。在选择试点上要坚持“班子、图纸、盘子、票子”的准入机制。所谓班子,就是选择带领农村发展有本领、解决困难有办法、化解矛盾有权威及战斗力强的村级班子。所谓图纸就是规划,必须要有一整套完整的切实可行的规划和实施方案,对没有规划和实施方案禁止列入。所谓盘子就是有一定可用于安置“空心村”拆迁改造周转的土地。空心村整治首先碰到的就是拆了旧房到哪里去的问题,如果没有土地老百姓想拆也没办法拆,而且第一期改造整治不可能安置在原地,按照规划也不可能拆一建一,所以要遵循节约用地的原则,通过空心村改造整治,充分利用闲置宅基地和空闲地,合理确定村庄建设用地范围,严格控制新建宅基占用耕地。所谓票子就是资金保障,必须把政府、集体、个人、社会捐助的积极性调动起来,走多元化筹资的道路。首先,要选择有一定集体经济基础、农民生活较好的村庄先行,起到以点带面的示范作用。其次,要整合社会资源增加投入。要将“空心村”整治改造与“示范整治工程”、“农民饮用水工程”、“农村环境五整治一提高工程”“农户生活污水净化沼气工程”等建设项目有机结合起来,在资金投入上重点保证。要通过“一事一议”筹资筹劳、“三联帮扶”、企业参与、社会资助等形式筹集整治建设资金。第三,可以将空闲宅基地统一安排,按照市场化运作,采取竞价投标等方式,筹集资金弥补整治改造资金不足。三是,讲究工作方法。要充分认识面临的困难,在一些群众暂时不理解的情况下,不准强迫命令,不可强行推进。要认真做好思想工作,讲清道理化解矛盾,形成多数人做少数人工作的局面,取得最大多数群众的理解、拥护和支持,减少推进阻力,确保社会和谐安定[13,16]。在实际工作中,坚持“一把尺子”,做到公开、公平、公正。要“哪壶先开提哪壶”,稳步推进,不能急于求成,务必量力而行,做到循序渐进,积极稳妥,确保整治工作顺利实施。

5 结语

我国空心村现象日益严重,制约新农村建设和小康社会目标的实现。农村空心化是农村居民居住区域范围内长期存在废弃、空闲宅基和荒芜闲置土地的一种现象,其形成和发展是各种内外在驱动力或主客观作用力相互作用及协同驱动的一种农村聚落系统演替结果,与社会经济、文化传统、自然资源、生态环境、政策法规等多种因素密切相关,不同区域、不同的社会经济和自然环境条件,其表现形态和空心化程度不同。因此,整治空心村必须结合我国新农村建设的战略需求和各地农村空心化现状,做好科学规划,抓住整治重点,选择科学合理的整治模式,动员全社会参与,集成多种措施,系统全面的综合整治,积极稳妥的逐步推进,方能标本兼治,取得实效。

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