我国水效标识制度的立法研究

白 雪

（中国标准化研究院，100191，北京）

我国水效标识制度的立法研究

白 雪

（中国标准化研究院，100191，北京）

经过多年研究和努力，《水效标识管理办法》于2017年9月13日正式发布，将于2018年3月1日起施行。《水效标识管理办法》作为国家发改委、水利部和国家质检总局的联合部门规章，为我国针对用水产品实行水效标识管理提供了法律依据。本文从立法的视角对《水效标识管理办法》进行详细解读。

水效；标识；立法；节水；标准

用水产品是推广高效节水技术、提高各行业水效的重要载体和物质基础，涉及生产和生活用水的全过程。我国是用水产品的生产和消费大国，坐便器、洗衣机等用水产品的市场保有量巨大，但仍然存在效率不高、结构不合理、市场不规范等问题，亟须建立和实施高效节水产品管理制度。

目前，澳大利亚、新西兰、新加坡、马来西亚等国家已经实施了水效标识制度，并取得了很好的效果。澳大利亚于2006年实施水效标签计划，预计每年至少节约10亿m3的家庭用水、减少温室气体排放40万t。新加坡于2006年推出水效标签计划（WELS），人均生活用水量从 2003年的165 L/d下降到目前的151 L/d。根据新加坡公共事业局的预测，2020年将降低到147 L/d、2030年降低到140 L/d，实现年节水0.5亿m3。美国环保署（EPA）于 2006年发起 WaterSense标识计划。据统计，美国通过实施WaterSense相关标准，坐便器每年可节水约18亿m3，水嘴每年可节水约48亿m3。而我国从2005年开始实施能效标识制度，12年来取得了巨大的节能减排效益。参照国外实施水效标识制度、国内实施能效标识制度的成功经验，在我国建立水效标识制度，具有十分重要的现实意义。

一、立法目的

1.缓解我国水资源供需矛盾的必然要求

随着我国城镇化步伐的加快，近年我国用水产品相关行业的发展速度十分迅猛。尽管市场保有量巨大，但是从产品的质量状况、产业的整体发展水平以及高效产品的推广普及程度来看，仍与我国日益严峻的水资源形势存在着差距。为此，提高用水产品水效显得十分必要。当前形势下，水效标识作为一种成本效益好的节水政策工具，建立和实施该项制度显得十分迫切和必要。

2.加强我国政府节水管理的重要方式

针对用水产品建立和实施水效标识管理，是我国在新形势下探索和实践适应市场经济、发展节水管理模式的一次创新，是政府转变节水管理方式的具体实践。标识管理，是以市场为导向，以服务消费者为宗旨，是市场经济条件下政府节水管理的重要方式，即由过去对企业的直接管理向间接管理转变，由过去注重对企业生产过程管理向终端产品管理转变，由过去重管理轻服务向服务型转变。

3.规范用水产品市场的迫切需要

随着广大消费者节水意识的不断增强，我国节水产品的需求也在不断增长。但是，我国用水产品质量良莠不齐、节水性能真假难辨，如有些生产者在产品上随意加施各种标识，虚假陈述，误导消费者，破坏了公平竞争的市场环境。因此，建立和实施水效标识制度，强化产品质量监管，是规范节水产品市场、创造公平市场环境的重要措施。

4.应对绿色贸易壁垒的有力措施

随着我国用水产品的节水技术水平逐步提高，越来越多的节水产品走向国际市场。近年，一些发达国家为了提升水效、减排污水及保护本国利益，制定了严格的强制性标准和标识，这在客观上形成了一种 “绿色贸易壁垒”。由于我国缺少相关的管理制度，企业对水效标识缺乏了解，也难以知晓水效标识的程序和要求，在一定程度上影响了节水产品的出口。因此，建立水效标识制度，是消除绿色贸易壁垒、拓展国际市场的有效手段，也是我国加入世界贸易组织（WTO）后，按照国际惯例建立与国际接轨的用水产品市场准入制度的必然要求。

二、立法进程

我国水效标识制度的研究和建立前后经历了大概10年的时间。早在2007年，即能效标识制度实施后不久，有关部门和机构就开始探索我国建立用水产品水效标识制度的必要性和可行性。2007年，国家标准委批复了坐便器、水嘴等产品水效强制性国家标准的立项建议，2010年正式发布了坐便器和水嘴两类产品的水效标准，2012—2014年先后发布了淋浴器、小便器、便器冲洗阀、电动洗衣机 （其中电动洗衣机同时包含能效与水效）和蹲便器等产品的水效标准，家用洗碗机、反渗透净水机等产品的水效标准也在制定或者规划中。水效强制性国家标准的制定为水效标识制度的建立提供了最为关键的技术支撑。

在《水效标识管理办法》（以下简称《办法》）立法进程中，首先需要明确的是立法定位，根据《中华人民共和国立法法》第八十条和第八十一条的有关规定，由于用水产品水效标识管理属于执行国家法律法规（即其上位法，如产品质量法）和强制性标准，因此将《办法》定位为部门规章。由于《办法》涉及两个以上国务院职权范围的事项，其中国家发改委作为国务院宏观调控部门、水利部作为水行政主管部门、国家质检总局作为质量监督部门，均涉及有关职权范围，因此经3部门协调，共同作为立法主体联合制定该《办法》。

2009年，受国家发改委、水利部和国家质检总局委托，中国标准化研究院作为水效标准的主编单位，同时作为能效标识日常管理的授权机构，在借鉴我国《能源效率标识管理办法》和澳大利亚水效标识计划（WELS）的基础上，形成了最初的《办法》草案。

2014年，依据《规章制定程序条例》（中华人民共和国国务院令（第322号）），水利部和国家质检总局率先将该《办法》纳入当年的部门立法工作计划，其中国家质检总局法规司将其作为三类规章立法研究项目，在前期研究基础上，联合水利部对《办法》草案进行了讨论和修改。

2015年，国家发改委将《办法》纳入立法计划，《办法》正式进入立法程序。

制定工作方案：国家发改委组织中国标准化研究院及相关行业协会、专家对水效标识制度拟实施的产品进行了调研分析，成立起草小组，研究制定工作方案。

调研：通过实地调查、召开座谈会等多种形式，与地方主管部门、质检机构、研究机构、行业协会和生产企业进行交流和讨论，对各方建议进行了收集和归纳。

起草初稿：在对所收集归纳的有关情况以及各方意见进行分析、提炼的基础上，提出了《办法》起草的思路、基本原则和整体框架，形成了《办法》初稿。

征求各部门意见：根据部门规章的立法工作规则，国家发改委、水利部和国家质检总局分别征求部门内相关司局的意见，随后先后征求了工信部、住建部、工商总局、海关总署等部门的意见。

公开征求社会意见：按照立法有关要求，在国家发改委门户网站和中国政府法制信息网上公开向社会征求意见。

形成送审稿：对相关企业、行业协会和有关部门及网上征集的意见进行了汇总、认真研究和处理，对部分内容及表述进行了电话、邮件沟通和确认，进一步完善了文稿内容，形成了《办法》（送审稿）。

2017年9月，《办法》正式发布。

三、立法依据

根据《办法》涉及的内容，其立法依据分别为水法、产品质量法、进出口商品检验法、循环经济促进法、计量法。

水法确立了我国用水产品提高水效的原则和基础，其第五十二条规定：“推广节水型生活用水器具”。

产品质量法是我国产品质量监督和管理的基本法律。由于《办法》的监管对象是用水产品，因此《办法》中很多内容的上位法依据来自产品质量法。例如，产品质量法第二十七条规定 “根据产品的特点和使用要求，需要标明产品规格、等级、所含主要成分的名称和含量的，用中文相应予以标明；需要事先让消费者知晓的，应当在外包装上标明，或者预先向消费者提供有关资料”。由此可知，产品质量法对产品标识的标注要求和行政执法主体制度作出了原则规定，而用水产品具备耗水特点，因此要标明相应的水耗/水效指标。企业在标注水效标识时，应当按照产品质量法的要求进行标注。具体要求为：要用中文进行标注，相应的外文不得大于中文（商标、企业注册名称除外），以及标识应当真实等。《办法》还针对消费者的产品标识信息知情权及信息公开作出原则性规定，为水效标识信息备案提供了立法依据。用水产品的水效作为需要事先向消费者公开的信息，应该预先提供有关资料，由于产品水效信息量大、技术性强，涉及产品质量、检测报告、水效指标和等级等，为确保水效信息的真实性和准确性，需要委托一个授权机构承担收集并公布水效及相关信息等工作，将产品的水效及相关信息通过备案和公告的方式让消费者知晓，便于监督管理。此外，对于产品标识的违法行为，产品质量法赋予质量技术监督部门依法进行查处的权利，确立了行政执法的执法主体制度。即发现类似违法行为，该部门要进行执法，其中第五十四条规定了对产品标识不符合第二十七条规定的法律责任：“产品标识不符合本法第二十七条规定的，责令改正；有包装的产品标识不符合本法第二十七条第（四）项、第（五）项规定，情节严重的，责令停止生产、销售，并处违法生产、销售产品货值金额百分之三十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得”。

进出口商品检验法及其实施条例规定了进口商品检验流程、监督管理和法律责任等要求，为《入境验证商品目录》内用水产品水效标识监管提供了法律依据。如进出口商品检验法第三十五条规定：“进口或者出口属于掺杂掺假、以假充真、以次充好的商品或者以不合格进出口商品冒充合格进出口商品的，由商检机构责令停止进口或者出口，没收违法所得，并处货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

循环经济促进法确定了我国实施水效标识制度的法律基础，其第十七条规定：“国家建立健全能源效率标识等产品资源消耗标识制度”。

计量法及其实施细则规定了建立计量基准器具、计量标准器具的计量检定等要求，为水效检验检测相关工作提供了法律依据。

除上述法律外，近年国家先后发布了一系列重要文件（见表1），都为我国水效标识制度的立法提供了坚实的支撑。

四、主要内容

《办法》分为五章33条，共3 417个字。具体内容包括总则、水效标识的实施、监督管理、罚则和附则等五章，分别从水效标识的制度体系构建到具体的实施、监管、处罚措施和其他事项进行了详细的规定（主要内容见表2）。第一章《总则》共6条，基于《办法》的立法定位、制度体系等要求，分别从立法依据、制度内涵、组织管理等方面进行了规定；第二章《水效标识的实施》共10条，为确保水效标识制度的有序执行和高效运转，分别就实施规则、标识内容、备案流程、实验室管理等具体环节进行了详细规定；第三章《监督管理》共9条，由于水效标识采取 “企业自我声明+信息备案”的实施模式，市场监管就成了保障制度实施的关键，因此《办法》针对执法主体、监管对象、授权机构等相关方的责任义务分别进行了规定；第四章《罚则》共5条，基于上位法和部门规章的处罚依据，针对水效标识实施中可能出现的问题分别给出处罚规定；第五章《附则》共3条，作为《办法》的附带条款，针对解释权等事项进行了说明。

表1 近年我国提及水效标识的相关政策文件

表2 《办法》主要内容

五、展 望

《能源效率标识管理办法》的主要上位法是节约能源法。尽管在1997年首次发布的节约能源法中并未具体提及能效标识的有关规定，但是随着能效标识制度的实施，2007年节约能源法修订中增加了能效标识管理的内容，使得我国《能源效率标识管理办法》有着充分和直接的上位法依据。《水效标识管理办法》与之类似，虽然水法等法律法规作为该规章的上位法支撑了该《办法》的出台，但还是缺少直接的上位法支撑。与节约能源法类似，按照国务院立法计划，由水利部牵头起草的 《节约用水条例》（征求意见稿）第18条已经将水效标识写入其中，希望《节约用水条例》能够尽快发布，其将对于完善我国水效标识制度的立法体系具有十分重要的作用。

[1]高而坤.建立符合国情的最严格水资源管理制度[J].中国水利，2012（7）.

[2]王玉洁，白雪，才宽.国内外产品节水制度实践对我国水效标识制度的启示[J].中国标准化，2015（9）.

[3]王丹，李文明，殷春霞，等.澳大利亚用水效率标识制度框架分析[J].中国水利，2011（21）.

[4]张建功，张帆，孙锋.从我国能效标识管理看加强用水效率标识管理[J].水利发展研究，2016（2）.

[5]朱双四.节水产品用水效率标准研究[J].世界标准化与质量管理，2007（8）.

[6]三部委联合发布《水效标识管理办法》[J].中国质量与标准导报，2017（10）.

Study on the legislation of water efficiency label in China/

/Bai Xue

Based on the research and efforts for years,the Management Measures of Water Efficiency Label was officially issued in September 13,2017,and will be implemented since March 1,2018.As the regulation of joint department of National Development and Reform Commission,the Ministry of Water Resources of the People’s Republic of China and General Administration of Quality Supervision and Inspection and Quarantine of the People’s Republic of China,the Management Measures of Water Efficiency Label provides a legal basis for the implementation of water efficiency label management of water products.The paper will provide a detailed interpretation of the Management Measures of Water Efficiency Label from the perspective of legislation.

water efficiency;label;legislation;water-saving;standard

D922.66

B

1000-1123（2017）23-0020-04

2017－10－30

2017-11-08

白雪，副研究员，中国标准化研究院资源与环境分院节水室主任，全国节水标准化技术委员会秘书长。

中央基本科研业务费项目“我国水效标准及相关政策节水潜力评估方法及应用研究”（542016Y-4661-2016）。

责任编辑 郑 爽