政府解决农民工讨薪难的对策分析——以宁波市为例

文/胡熠，中央民族大学管理学院

政府解决农民工讨薪难的对策分析
——以宁波市为例

文/胡熠，中央民族大学管理学院

农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，他们对我国现代化建设做出了重大贡献。然而，与之不相称的是农民工的合法权益不能得到有效保护，农民工的工资经常被无故拖欠。农民工讨薪难已成为备受关注的热点问题，也成为一个较为突出的社会问题。面对解决这些问题，政府出台了很多政策，尽最大能力保护农民工的权利。

农民工；政府；讨薪难；政策

2003年10月，温家宝总理为重庆农妇熊德明讨工资议案，掀开了我国农民工权益保护的序幕。到目前为止，中国已发生了多起农民工为讨工资的血案，这是严峻的社会问题。为解决这一问题，近年来党中央、国务院前后采取了一系列的措施，加大了对农民工的关注和保护力度，但拖欠农民工工资的情况时有发生，这不得不引起社会各界的广泛关注。根据《中国就业情况和政策白皮书》统计，1990年我国仅有1500万农民工，到2003年增至9800万，到2006年底，猛增至2亿多人，而到了2009年全国农民工总量为22978人，其中我国外出6个月以上的有14533万人。在短短的十年内，农民工的数量剧增，政府对于社会保护农民工的政策还没有完全的完善，存在很多漏洞，导致农民工的薪资问题变得越来越严峻。

1 解决农民工讨薪难的意义

农民工问题是现在中国存在比较严重的问题，长期存在中国工业化和城市化过程中，那他们最终的出路是什么？现在是第二代农民工，在城市中他们的存在有其不可磨灭的意义，但是在城市中，他们属于这个社会的弱者。通过研究发现，农民工的情况已经发生翻天覆地的变化，农民工的工资有了大幅度的提高，但是工资水平仍低于全国平均水平，工资拖欠虽然有所缓解，但一些行业和地区工资拖欠问题仍然很严峻；政府提供的就业服务有所改善，但大部分农民工获取工作信息和工作途径仍然是以非正式途径为主，农民工加班超时现象，农民工不仅享受不到法定的休息日，而且在工作结束后往往面临着拿不到工资威胁。在这个城市，农民工是弱者，因此我们农民工最亟待解决的问题是如何解决讨薪问题。解决农民工工资问题对社会具有重要意义。

1.1 能推动经济建设

解决好农民工的问题有助于加快国家经济建设。帮助农民工走出薪资困境，是我国经济建设中的一个里程碑。农民工就业的关键部门大多集中在建筑业、机械基础制造等行业中，这些都是我国经济建设中的重要行业，解决农民工问题可以大大推动建设行业的发展。在我国，农民工在城市发展过程中扮演者不可或缺的角色，解决好这个问题，提高农民工的积极性，加快经济建设。

1.2 能加快城市化进程

加快城市化进程是我国经济发展的重要动力之一，当前，我国已经进入城市化加速发展阶段，应顺应生产力发展的要求，积极推进城市化进程。必须以促进经济社会发展、改善人民生活为出发点，但是现在由于国际金融危机影响，一些中小企业倒闭或处于半停业状态，出现农民工提前返乡的现象。在此过程中，因农民工欠薪引发的案件急剧上升，严重阻碍了我国城市化得进程。解决农民工讨薪问题，才可以真的改善人民的真实生活水平。

2 宁波市农民工讨薪难的现状

根据宁波市委发布的《宁波市新生代农民工精神文化生活现状调查及对策研究》(以下简称《研究》)，截至2012年，宁波市已有共有外来人口430万人，其中新生代农民工240.8万人，占总数的56%，宁波成为浙江外来人口第一大市。在调查中，将近90.6%的新生代农民工具有初中以上文化程度，拥有初级工及以上职业资格证书的占到了43.1%，高收入岗位对学历技能的要求，推动了他们在业余时间不断通过各种途径接受继续教育和技术培训，从他们最希望接受的培训来看，专业技能方面占到了40.5%。但是农民工在城市的工作主要集中于基础工作，属于城市弱势群体，在讨薪过程中，讨薪人数庞大，给宁波市政府解决讨薪案件带来很大压力。

宁波难讨薪难主要发生在以下几个方面，讨薪案件频发，发生率高，一旦讨薪案件发生，持续时间最长达2年；欠薪大多发生在建筑业。农民工对象来自不同的行业，建筑业的讨薪现象较为突出；欠薪发生率与劳动签订合同率成反比，农民工与企业交涉过程中，只有极少数的人有意识去要求签订用工合同，大部分农民工忽视了这些问题；讨薪效率低，更多的农民工讨薪选择靠自己解决，在讨薪案件上诉中，案件成功率低，所以就出现了一些社会上农民工靠软磨硬泡，或采取极端的方式进行，将自己陷入法律的困境。

宁波市政府发布农民工讨薪问题新状况，市内拖欠农民工工资的现象主要存在一些建筑装潢、针织服装、电器加工等行业和企业，引发影响社会稳定的群体性事件和其他突发性事件的隐患仍然存在。浙江宁波市政协发表了民工讨薪“新三难”问题：“一难”，是民工讨薪金诉讼时间长。拖欠工资的案件属于劳动争议案件，在进入法律诉讼前必须经过“劳动争议仲裁”的前置程序。如：一个案件经过劳动争议仲裁需要2个月时间，一审简易程序需要3个月，普通程序6个月，二审3个月，所有程序走完，最快也要360天，增加了民工追讨拖欠薪金的难度。“二难”，是用工单位恶意诉讼增多。随着劳动争议案件诉讼收费降低，用工单位为了迟延支付民工薪水，往往以诉讼为手段，在明知会败诉的情况下，也会以不服仲裁为由，恶意向法院提起诉讼，并在一审判决败诉后提起上诉，恶意拖欠民工工资。据宁波市某地法院统计，农民工讨薪案件的上诉率远低于案件发生率，增强了民工追讨拖欠薪金的难度。“三难”，是律师不愿代理拖欠工资的劳动争议案件。拖欠工资的劳动争议案件标的小，不可能拿出更多的钱来支付律师费。对于律师来说，办理劳动争议案件时间长，付出劳动多，往往不愿代理拖欠工资的劳动争议案件，增大了民工追讨拖欠薪金的难度。

3 宁波市政府解决农民工讨薪难的困境

3.1 农民工自身缺乏维权意识

农民工自我保护意识不强。在劳动力资源供大于求的情况下，农民工为了能找到一份工作，常常仅与用人单位订立口头协议，而没有签订正式的劳动合同。在施工过程中，农民工对于用人单位无故拖欠、苛扣工资或以生活费代替工资的行为也不敢抵制，往往是到工程结束后才到有关部门投诉举报。再加上农民工平时不注意收集诸如工资条、工单等凭证，一旦发生劳资纠纷，不仅使执法部门在调查中难以取证，增加了讨薪的难度，而且也在一定程度上助长了某些企业的劳动违法行为。

3.2 农民工维权成本高

农民工普遍文化素质不高，没有经济实力，组织化程度低，又缺乏维权经验。而企业是地方经济的基础，与企业有着千丝万缕的关系，农民工在与其薪资博弈中，处于劣势。有调查显示，农民工在讨薪过程中，首先要付出四个方面的成本，即经济、时间、政府、法律援助，农民工平均工资在3420—5720元之间，但是如果提供法律帮助最低5000元，最高则达到9000元。除此之外，还有另一成本也要农民工自己承担，那就是他们因为维权而耽误正常的工作而减少的薪资。农民工无法承担这一部分，所以经常采取暴力或极端手段来解决。因此政府提供帮助农民工讨薪非常重要。近些年，各地政府也相继出台了很多保护农民工权益的措施，有法学专家，律师为农民工讨薪当预备队。

现阶段中国现实的情况是，法学研究力量不足，成果不多，广度和深度都比较有限。而农民工进城之后往往从事的都是些简单地工作，主要是制造业和手工业，这样其经济地位和社会地位比较低下，无形之中从属于包工头和用工单位，所以对于农民工他们的权益容易受伤害，维权难，面对这种现状，政府就更急切的需要做出政策，保护农民工。

3.3 农民工政府保护政策执行有效性低

（1）执行人员。政策的执行人员比较庞大和分散，例如，宁波市政府法律援助专项行动，由宁波市政府下发文件，分散到各个执行单位，再由各个执行单位完成一系列的工作。执行人员在执行过程中，由于执行单位比较分散，有没有什么合理的制度和机制来监督执行人员，执行人员只执行过程中会缺乏对政策执行的完整性和可靠性，即使有很认真负责的执行人员出现，但是不可避免一些投机取巧的执行人员，为图个人利益而使政策的有效性个降低。

（2）执行组织。美国政策学家艾利森提出：“在达到政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行”。宁波市的政策针对的组织中，法律援助中心作为主体，法律援助中心在执行政策的时候，由于执行的主体过于单一，在对案件的调查，了解，取证过程中有了一定的局限性。在对丰县法院2005-2007年已审结的案件进行了调查分析，调查的173件讨薪案件，有21件因属于仲裁前置案件而被法院裁定不予受理，占调查案件的12.14%。这些案件在仲裁前被搁置了，使得农民工的法律讨薪无法成功完成，组织局限，案件资料的不充分，组织在执行过程中行为受限，所接触到的面比较窄，同样降低了政策的有效性。

（3）政策本身。政策本身具有合理合法性。宁波市的企业在金融危机，很多遇到了资金困难，是的资金链断裂，很多农民工不得不提前返回家乡，那么，农民工返乡热潮时，很多欠薪现象就已经出现，立即出台政府政策，以法律援助为主体，政策针对的对象是农民工，但是我们不得不承认即使名义上降低了求助成本，但实际上的援助成本很大，这些会纳入援助的考虑范围内，即使政府已经出台了相应政策，那么在落实过程中影响效率。

4 宁波市政府解决农民工讨薪难的对策

宁波市政府根据国家和省政府的工作要求，建立健全了欠薪工作机制，各级政府设立了农民工工资应急垫付金制度，建筑领域普遍实行了人工工资担保制度，政府有关部门加强了对欠薪问题较多企业用工和工资支付行为的指导帮助，进一步加大了工资支付专项清理的监察力度，清欠农民工工资工作取得了阶段性成果。除此之外，宁波市法律中性针对这种情况，开展了讨薪的专项行动：

4.1 制定法规文件保障农民工的权益

立即制定并下发了《关于做好农民工讨薪援助工作》的文件，要求各地把农民工作为工作重点，并组织专人设置工作组，为农民工提供便捷通道，开启法律援助的绿色通道。很多农民工遭遇讨薪难的问题时想到向政府寻求帮助，但苦于门槛太高，而欲言又止。这一文件的颁布，给农民工打开了方便之门，帮助农民工更容易的寻找帮助。

4.2 实施部门联动，开展农民工讨薪案件转包反馈工作

市法律中心主动加强与劳动保障、法院、工会的部门的联络与业务交流，开展工作会商，加强沟通与协作，与各部门开展农民工讨薪信息通报，重大案件、突出问题与各部门进行工作互助，多管齐下，助力农民工讨薪。现在有很多农民工在面对问题的时候，找到了正确的位置，但是由于独立的部门帮助解决问题，讨薪案件的有效率很低，最后有的案拖成了死案。这样可以提高政符解决讨薪案件的成功率。

4.3 积极采用非诉讼方式，提高农民工讨薪法律援助的时效性

适时适地实施调解、和解方式，积极与企业沟通与交换意见，对涉及农民工的讨薪案件的，尽可能地通过调解等非诉讼法律援助方式予以解决。农民工有的时候缺乏与企业或投资商沟通的渠道，由法律方作为农民工的代表，更容易与企业进行沟通，从专业的视角分析，更和平的达到桃心目的。

4.4 加强“12348”法律服务的专项值班工作

配齐、配强电话接听人员，加强值机、值班，及时为通过电话寻求法律援助和咨询的农民工提供服务做到真心解答，热心服务。

4.5 对农民工讨薪法律援助援助进行全市联动

各市各地法律援助中心结合实际，制定举措，加强农民工讨薪的法律援助工作。多数农民工的文化水平较低，法律知识欠缺，对于劳动法了解不够，甚至一无所知，这从某种程度上直接导致了农民工在维权方面比较盲目。如不少农民工不知道劳动争议案件属于仲裁前置案件，发生争议后直接向法院起诉而不经劳动争议仲裁委员会仲裁。

为认真贯彻落实国务院和中纪委关于进一步解决拖欠农民工工资问题的要求，继续做好预防和解决拖欠农民工工资工作，切实维护农民工的合法权益，进一步解决拖欠农民工工资问题发布通知：

（1）摸清情况，严格监控。各地要根据当地企业的特点及早组织全面排查，对其中近年来曾拖欠工资的、大量使用农民工的、经济效益差按月发工资有困难的、平时有举报投诉的行业和企业要重点逐户排查，排查工作由各级劳动保障部门牵头，会同政府有关部门和工会组织实施。对排查中发现的问题，要督促企业立即纠正，并跟踪监控，力争把问题解决在基层和萌芽状态。

（2）发现拖欠，及时查处。对群众投诉举报和检查中发现的克扣、拖欠工资案件，政府各有关部门要按照职责分工加强配合，进一步加大协调沟通力度，完善综合治理工作机制，迅速依法查处，严厉打击拖欠农民工工资等侵害劳动者合法权益的行为。

（3）畅通投诉举报渠道，教育引导农民工依法维权。各级劳动保障和建设部门要通过新闻媒体重新向社会公布举报投诉电话，告知农民工维权讨薪的正常途径和程序，教育引导农民工依法按正常渠道维权。对以讨要欠薪为名，聚众闹事、敲诈勒索、扰乱公共秩序的，公安部门要依法严肃查处。要发挥新闻媒体的舆论监督作用，对欠薪问题严重，社会影响恶劣，经督促整改不到位的用人单位，可通过新闻媒体予以曝光。司法部门要加大对农民工欠薪案件的法律援助力度，政府有关部门要加强与人民法院的联系协调，争取农民工欠薪案件快立、快审、快结。

（4）要加强信息沟通。各地各部门在清欠行动中的重大情况要按规定及时上报。各地清欠排查和处理情况由各县（市）、区劳动保障部门汇总后，按旬（旬后2天内）上报市劳动保障局。

要杜绝企业的欠薪行为，应标本兼治，从源头抓起，各级政府和市有关部门要进一步研究完善保障长效机制。农民工本身能力有限，单凭自己的能力是很难解决的，所以更加需要的是政府的帮助，给农民工伸出援助之手，完善政府的政策制度，为农民工提供一个有保障的工作环境。

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