我国城镇职工基本养老保险基金可持续问题研究

文/赵柳

我国城镇职工基本养老保险基金可持续问题研究

文/赵柳

首都经济贸易大学劳动经济学院

现阶段我国城镇职工基本养老保险基金收支状况不容乐观，在剔除财政补贴后，城镇职工养老保险基金存在缺口且缺口不断增大，区域间养老基金收支存在较大差异，对养老保险制度的可持续发展产生不利影响。详细分析了现阶段我国城镇职工基本养老保险基金收支的现状及存在的问题，在此基础上提出划转部分国有资本充实养老保险基金、延迟退休年龄、提高统筹层次等建议。

城镇职工养老保险；基金收支；统筹层次

1 引言

自1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）伊始，我国部分省份就面临城镇职工基本养老保险基金“收不抵支”的困境。随着我国人口老龄化的加剧，城镇职工基本养老保险基金缺口的问题日益严峻。而养老保险基金可以说是职工退休的“保命钱”，其收支运行情况直接关系到我国退休人员的生活状况。如何保证养老保险基金可持续运行,是当前我国政府应该亟待考虑的问题，也是完善基本养老保险制度必须解决的迫切问题。

2 我国城镇职工基本养老保险基金现状

2.1城镇职工基本养老保险基金收支状况不断改善

1997年我国“统账结合”的养老保险制度确立后，养老保险基金的主要筹集渠道就包括个人和单位的缴费、政府财政补贴。根据历年人力资源与社会保障事业发展公报数据显示，2008-2015年我国城镇职工基本养老保险基金的收支情况不断改善。在政府财政补贴及参保人和单位共同缴费下，城镇职工基本养老保险基金的收入不断增长，并且增长速度较快。基金收入从2008年的9740.2亿元增长到2015年的29341亿元，基金收入保持年均17%的增长率。同时养老保险基金的当期结余也基本保持不断增长的势头，基金累计结余不断增加，从2008年的9931亿元增长到2015年的35345亿元，保持较高的增长率。

2.2剔除财政补贴，各个省份面临不同程度的基金可持续危机

从全国范围来看，2008年国家财政补贴1437亿元到2015年国家财政补贴4716亿元。2015年剔除国家财政补贴后，城镇职工基本养老保险基金当期结余已经出现负值。这说明在剔除国家财政补贴后，2015年我国城镇职工养老保险基金已经入不敷出，出现了高达1188亿元的当期赤字。这对于我国城镇职工养老保险制度的可持续发展而言是一个很危险的信号。从各省（市）范围来看，剔除财政补助，2014年只有8个省（市）城镇职工基本养老保险收入大于支出。其中，广东省仍然有634.25亿元的结余，北京市有439.69亿元的结余，浙江和江苏省也分别有240.73亿元和182.87亿元的结余。

3 我国城镇职工基本养老保险基金收不抵支的成因分析

目前我国城镇职工基本养老保险制度存在一个悖论：一方面基金快速增长，支付能力空前提高；但另一方面，在剔除财政补贴后，却有超过大半数省份的基本养老保险基金收不抵支。造成我国城镇职工基本养老保险财务状况失衡的原因是多方面的。

3.1养老金的缺口增加，且养老金的支出不断扩大

随着人口老龄化程度的不断加深以及人均预期寿命的延长，退休职工领取养老金的年限也相应的延长。根据预测，从2001年到2020年是我国快速老龄化阶段，这一阶段，预计中国平均每年新增596万老年人口，年均增长速度约3.28%，到2020年，老年人口将达到2.48亿，老龄化水平将达到17.17% 。从2008年到2013年在我国城镇职工基本养老保险参保体系，退休职工占职工参保总数的比例一直在25%下方附近浮动，2014-2015年开始突破25%。这也可以说明随着我国人口老龄化的进一步加深，领取养老金的人数将不断增加，这也加大了养老金的支出。

3.2城镇职工养老保险基金的增收困难

我国职工基本养老保险基金来源于单位和职工个人缴费、基金利息收入及其他投资收益和社会捐赠等，城镇职工养老保险基金的筹资渠道单一。从2008年到2015年，我国城镇职工基本养老保险制度的覆盖水平稳步提高。参加城镇职工基本养老保险制度的劳动者从2008年的21891.1万人增长到2015年的35361万人，同时期我国城镇从业人员从32103万人增长到40410万人，城镇职工基本养老保险的制度覆盖率水平从2008年的68.19%增长到2015年的87.51%。但是离退休人员的参保人数从2008年的5303.6万人增长到2015年的9142万人。并且随着制度覆盖面的进一步扩大以及16-59岁劳动力人口的减少，未来参保缴费增长的空间有限。

4 改善我国基本养老保险基金收支现状的对策建议

4.1划转部分国有资本充实养老保险基金

养老保险体制转换过程中存在巨额的隐性债务，它是对老人、中人在旧制度下积累的预期给付的全部养老金权益的负债。在改革开放前的相当长的一段时间里，我国企事业单位职工一直拿着低工资，政府隐含的承诺是为这些职工提供养老服务，而他们一直忍受着低工资，其实他们所创造的财富之中有相当一部分就转化成为今天的国有资产，现在这些职工临界退休或者已经退休，却因为过去他们没有供款养老金而难以安享晚年是无论如何都说不过去的。因此，把这些职工曾经做出的贡献并且已经转化为国有资本的一部分通过适当的方式回拨养老金，是合理且现实的做法。

4.2渐进式延长退休年龄

推迟退休年龄既可以增加养老金收入，又可以通过延迟养老金给付时间减少养老金支出，缓解养老金给付压力。延长退休年龄可以缓解养老保险统筹基金的支付压力。根据邓大松等的研究结论得出，在其他条件不变的情况下，随着退休年龄的提高，统筹基金出现缺口的时间不断推迟。当男女退休年龄均为60岁，基金出现缺口的时间是2033年，比目前退休年龄下出现缺口的时间推迟了10年；当男女退休年龄均为65岁时，基金将于2057年出现收不抵支，比60岁退休时缺口时间延迟了24年。当男女退休年龄同时提高到70岁时，养老基金不存在支付压力。可见延长退休年龄是提高基金偿付能力的可行之路。但是，延长退休年龄是一个长期的过程，需要循序渐进，不可能一蹴而就。

4.3提高养老保险基金统筹层次

我国职工基本养老保险制度采取的是“统账结合”模式。由于受“摸着石头过河”年代的思维定势、渐进改革策略的路径依赖、制度转型成本以及财政与行政体制的多重制约，这一制度迄今仍处于地区分割统筹状态，这种区域碎片化实质上是将法定的全国统一的国家制度沦为了差异性的地区性制度安排，既导致了不同地区之间费率负担畸轻畸重，又直接制造了不同地区之间养老保险基金余缺并存的畸形格局，更突破了社会养老保险制度筹资应当公平和市场经济条件下法定养老金成本应当公平的双重底线。因此，深化我国养老保险制度改革的重点，是优化职工基本养老保险制度，而优化职工基本养老保险制度的关键，是尽快实现这一制度从地区分割统筹向全国统筹的转变，让职工基本养老保险制度真正步入全国统一的时代，并在统一的条件下走向定型、稳定与可持续发展的新阶段。

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