公益性农业科研单位内部控制存在的问题及对策

黄红花

【摘要】根据事业单位的性质和特点，结合工作实际，本文着重分析了当前公益性农业科研单位内部控制存在的一些问题，并在阐述加强内部控制重要意义的基础上，针对性地提出了提高控制意識、加快制度修订、加强项目预算等相关建议，以达到防范财务风险，加强廉政建设的目的，从而促进公益性农业科研单位持续健康快速发展。

【关键词】农业科研单位 内部控制 问题 措施

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力治理贪污腐败，强调以法治国，以制度管权管事管人。财政部于2015年12月发布《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》以来，各行政事业单位切实提高了风险防控能力和内部管理水平。同时，浙江省财政厅在2016年也就加强行政事业单位内部控制建设、评价等有关工作相继作出了布署，并取得了初步成效。然而，公益性农业科研单位由于自身经济活动特点，再加上对内部控制的重要性认识不足，导致其内控体系建设相对滞后，蕴藏着较大的运行风险，也制约了工作的效率、效益和效果。本文就目前公益性农业科研单位的建设特别在内部控制方面存在的问题进行了分析探讨，并提出了加强农业科研单位内部控制的创新举措，希望对构建适合我省公益性农业科研单位特点和管理模式的内部控制体系，提供参考。

一、公益性农业科研单位经济活动特点

近年来，我国农业综合生产能力明显增强，农业现代化水平显著提升，这与农业科研单位的贡献是密不可开的。而相对于其他类型的事业单位，农业科研单位的经济活动具有其自身特点，如农业科研的周期长、影响因素多；农业项目的范围广，试验地点散，等等。这些特点决定了仅凭市场机制是无法有效保证农业科技的持续创新，而需要政府采取措施来保证农业科研成果的充分提供。因此，农业科研单位大多为公益一类的事业单位，其所需经费均由国家财政予以支撑。与此相应，其内部控制体系的构建也自然不同于一般的行政事业单位或其他非农科研单位。

二、加强内部控制体系建设的重要意义

科研单位承担着各类科研项目，而内控制度不仅能够使科研单位贯彻执行法律法规及规章制度，保护国有资产的安全完整，防止贪腐行为的发生发展，而且，内控制度还能促进科研单位开展的研究活动有效有序地进行。而对于公益性农业科研单位而言，健全有效的内部控制，可以利用审计、会计、统计等途径的综合分析及财务、人事、科技等部门的沟通协调，整合资源、规范流程、严格控制，充分发挥整体作用。同时，科学的内部控制制度具有严密的监督与考核环节，能真实地反映科研实情和工作实绩，促进整个科研单位的经营效率和科研水平。所以，不断健全公益性农业科研单位内部控制体系，提高风险防范控制水平，不管对促进其科研成果的研发还是单位自身的发展，都具有十分重要的现实意义。

三、农业科研单位内部控制存在的问题

（一）内控意识不够强，财务监督的规范化较差

我省公益性农业科研单位的管理决策层往往缺乏风险管理意识，认为资金主要来源于财政拨款，没有创收利润等指标压力，因而内控管理意识普遍薄弱，没有认识到内部控制制度是一种业务运作过程中环环相扣的动态监督机制，也没有意识到管理者和相关业务部门在内部控制过程中应当承担的职责。甚至有些单位领导把执行内控制度看成是限制自己手脚的“条条框框”，所以，常常以行政命令代替制度政策，只强调上下级的隶属关系，却忽视了权力的相互制衡。同时，内控制度的建设有着较强的专业性特点，包括政策性、有效性、实用性等因素，工作量大，牵涉面广，更阻碍了单位领导对内控制度建设主动性和积极性的发挥。导致财务监督流于形式，不能发挥应有的作用。

（二）绩效激励不够大，人员素质的整齐度较差

激励是单位管理中一项非常重要的功能，在缺乏退出机制的管理体制下，更显得意义重大。但是，作为公益性事业单位的农业科研机构，长期以来实行编制管理的人事制度，再加之受计划经济的影响，容易滋生论资排辈、平均主义的现象和习气，考核制度不健全、考评内容不科学，激励额度小、可操作性差。且激励制度并未充分考虑不同层次的分类评价，“一碗水”难平，达不到激励的效果。同时由于历史的原因，我省农业科研单位的特殊性造成了招收的财务人员素质不一，有的甚至让不专业的科技人员从事财务工作，这些都导致很多反映经济活动的会计信息不真实、不准确，从而影响领导层做出正确的决策和管理，并限制着内部控制的有效性。

（三）制度更新不够快，管理措施的执行力较差

健立健全规章制度是做好事务管理的前提和基础。财务制度更是站在防范风险、预防腐败的前沿阵地上，尤为重要。随着社会经济的不断发展，国家的财经政策在不断地发生变化，经费的使用规定在不断地做着调整，这就要求农业科研单位对财务制度进行及时的评估、更新和完善，以适应内控环境的变化和内控要求的提高。然而，目前我省的农业科研单位内控信息化建设滞后，信息流通不畅，没有建立起安全科学的信息化平台，体现到制度建设上，则表现为“老药方医治新病症”，不但生搬硬套，而且效果不佳。如，近年来，我省各级财政部门对农业的投入不断加大，农业科研经费相对充足，不过，这也使科研人员在经费预算编制中随意性增强，全凭以往经验、缺少财务沟通，如此容易在以后项目开展过程中造成经费支出不规范、进度不均衡，还有可能造成年底突击用钱的现象。也正是由于缺乏项目经费预算的最新规范，导致了以“预算管理为主线，资金管控为核心”的内部控制职能发挥不到位，内控管理目标无法实现。

（四）政府采购不够实，具体操作的应变性较差

2003年实施了《政府采购法》，随后国家又相继颁布了相关的配套制度，政府采购的经济效益和社会效益已日益显现。然而，一方面，科研人员对政府采购制度知之不多，物品采购需求编制不太科学；另一方面，政府采购的期限较长、规定较严、沟通较少；所以，常使得科技人员对政府采购的结果不甚满意。有时为了不影响科研工作进展，部分科技人员会申请有备无患的“提前采购”，或是贪图方便的“重复采购”。如，农业科研设备在不同的研究领域有时具有通用性，科技人员可以共享设备、节约成本。但由于科研人员之间及管理和使用部门之间的信息不对称，很容易造成重复采购。再加上，农业科研单位科研基地分散，实物资产清查盘点困难，容易造成资产保管不善和流失。这不但会影响政府采购的效率和效益，更会使内控制度落实不到位。

四、加强农业科研单位内控建设的建议

（一）提高控制意识，协调工作机制

我省公益性农业科研单位的領导管理者必须树立符合现代管理的经营观念，增强控制意识，提升管理水平。通过价值观塑造、激励化机制、能动性发挥等内控要素的集聚，及规章制度、人事政策、科研团队等外部环境的引导，使大家充分认识到内部控制的必要性和重要性，并让整个单位成员都具有内部控制觉悟和自我控制态度。所以，单位领导层必须借鉴国内外成功的内部控制环境模式，结合自身实际，协调工作机制，找到并营造最适合自己的内部控制环境。

（二）加大奖惩力度，优化内控环境

建立健全科学的多元化薪酬激励体系，包括人才培养制度、薪酬激励制度、岗位管理制度、职称竞争制度等，更大更好地发挥管理人员和科技人员的工作积极性、主动性和创造性。并要特别加强对财务人员的教育培训，包括职业道德教育和反腐倡廉教育，重视业务技能，提高工作能力。在此基础上，还应充分调动广大职工参与内部控制的责任心和积极性，建立信息灵敏、指挥灵活、协调一致的管理体制，增强农业科研单位内部控制的驾驭能力。

（三）建立领导小组，提升管理水平

内控体系建设是一个长期任务，也是一项系统工程，需要农业科研单位内部各部门各岗位的沟通和协调。所以，应该成立内部控制工作领导小组，“一把手”担任组长，分管财务和纪检的领导分别担任副组长，领导小组要制定全面推进内部控制建设的实施方案，明确工作目标和工作原则，并结合实际制定内控建设工作的实施计划和评价指标。同时，再成立一个内部控制自我评价工作小组，由纪检干部、内审人员和职工代表组成，对已建立的内控制度体系进行全面的成效测试和结果反馈，确保内控制度的横向制衡和纵向连接，及正向推进和反向监督，实现内控建设的动态管理，从而有效进行风险评估和风险管理，不断提高单位的事务管理和科研管理水平。

（四）加快制度修订，防范财务风险

内部控制是科研单位的核心防线，能够有效保证公益性农业科研单位各项工作的有序进行。加强内部控制，关键之一是制度的及时更新和不断完善，尤其重要的是财务制度修订和财务数据更新，其中，财务制度的修订要结合国家法律法规及地方财经规定，并依据公益性农业科研单位的经济活动特点制定切实可行的财务管理制度，包括：财务人员不相容岗位分离制度、关键岗位轮岗制度及各类支出业务内部管理制度等。同时，做好收入控制，建立收入业务管理办法；完善支出申请和内部审批、付款审批和付款执行流程建设，建立经费支出审批管理办法；这不仅有利于进一步规范财务管理制度和流程，进一步降低非客观因素等现象的发生，也有助于财务管理改革的进一步深化。

（五）加强项目预算，提高经费绩效

项目经费预算是做好项目经费管理、提高资金使用绩效的基础，更是农业科研单位加强内部控制的核心。必须结合项目特点，认真做好预算编制前期的调查研究，充分掌握第一手资料；明确项目预算的编制部门和管理部门；加强项目库和专家库的建设，使预算编制更科学更精准。要强化预算执行的过程管理，建立预算执行公开制度、绩效评价和内审制度、评价和审计责任追究制度，做到“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理体制。保障农业科研单位的项目资金在配置和使用上更加合理、科学和有效。

（六）完善采购方式，促进有效实施

近年来，随着我国政府采购金额的不断增加，采购范围的不断增大，原有的采购制度和采购方式都亟需作出适当调整。如完善采购人员的选拔与培训，提高采购方式的效率与效益，加强采购过程的监督与评价等。与此同时，还应该加大政府采购宣传力度，让更多的科技人员更好地了解和理解政府采购的作用和意义，并建立采购申请制度，区分政府采购项目和非政府采购项目，选择合理的采购方式和代理机构。加强采购招投标程序管理，规范政府采购合同的签订、履行、变更和备案过程的制度建设。制定验收管理办法，明确参与验收各方。完善政府采购监督及质疑处理机制。与此对应，农业科研单位也必须摒弃“重采购轻管理”的思想，对采购的资产要明确管理责任，落实部门、责任到人。资产的购置、报废、调拨、变卖等必须进行严格的规范管理。通过资产清查制度对单位资产变动状况进行了解，避免资产闲置和流失。建立资产信息平台，人人可查单位资产信息，做到资源共享，防止资产重复购置，减少资产闲置。

五、结语

随着国家财政改革的不断深化，科技体制改革的快速推进，必将对我省公益性农业科研单位的内部控制提出更高更新的要求。而现代内部控制制度已经被实践证明：得控则强，失控则弱，无控则乱，不控则败。因此，我们应按照《行政事业单位内部控制规范》的要求，不断优化农业科研单位内部控制环境，切实提高农业科研单位内部管理水平，加强廉政风险防控，确保出成果出效益，促进农业科研单位可持续健康地发展，为实现我国农村更美、农业更强、农民更富的目标而努力。