产品质量监管与保险市场合作的创新路径探索

陈冬梅 复旦大学风险管理与保险学系

汪莉薇 上海市质监局

产品质量监管与保险市场合作的创新路径探索

陈冬梅 复旦大学风险管理与保险学系

汪莉薇 上海市质监局

一、创新路径探索：实现产品质量监管与保险市场的合作

李克强总理指出，质量发展是强国之基、立业之本和转型之要。质量包括产品质量、工程质量、服务质量等，产品质量是大众最熟悉也最为关心的质量，是企业生存的关键因素，也是国家经济发展的重要因素。“十二五”期间，我国产品质量水平稳步提高，产品质量国家监督抽查合格率达到91.1%。同时，伴随国民生活水平的日渐提升，市场对产品质量的要求日渐提高，产品质量监管越来越重要。但产品质量监管仅靠传统政府单力推进难免出现监管真空带，市场力量的有效调动可以成为监督的一个重要且有力补充，增进政府和市场的协同作用，而保险机制的作用就是其中可以发展强大的市场监督力量。

保险的市场作用近年来受到更多关注。国务院《质量振兴纲要》（1996-2010）明确提出要构建包括产品质量保证保险在内的新兴质量保证和监督机制。国务院《质量振兴纲要》（2011-2020）提出推动质量信用建设，涉及银行、质检、保险等多部门质量信用信息互通与共享，实施质量信用分类监管。2015年，质检总局联合中国保监会全面开展产品质量安全责任保险工作，鼓励支持在重点消费品等领域探索实施产品质量安全责任保险制度。2016年，中国保监会印发了《保险业功能服务指标体系》，着力加强保险业在服务经济发展和社会管理中的作用。伴随我国诚信体系的完善、配套制度的建立，保险机制的市场运用在新形势下对产品质量的提升具有巨大潜力。

质量监管和保险市场的联合作用可以实现三方共赢，具有深远的社会意义。对于消费者而言，消费获得安全保障。对企业而言，这是产品保障的迫切需求。任何企业和服务机构都不可能保证自己的产品和服务完美无缺，一旦发生消费者使用商品而出现质量事故时，企业就将不得不投入人、财、物来依法进行赔偿处理。企业赔偿风险的存在大大加重了企业经营者的责任，产品责任保险和产品质量保证保险可降低企业的经营风险，确保偿付能力。对政府而言，它能够有效发挥保险辅助政府对产品质量安全进行管理的作用，既可以减轻政府的财政负担，又能提高处理产品质量安全责任事故的行政效率，对建立安全生产长效机制、保障民生、维护社会稳定具有积极的作用。

以往的研究或专注于保险行业对质量保险的单项研究，提出对质量保险产品的改进措施；或专注于政府监管部门对质量管理的探究，对质量管理的方向提出建议。因此，有必要启动质量监管和保险市场联合作用的研究工作，实现两个重要领域的联合探讨，进而细化落实管理方案，围绕质量管理，沟通质量监管与保险管理的信息通路，实现

二、产品质量监管与保险机制应用的现状及问题剖析

笔者通过对保险企业的调研，梳理目前保险机制作用于产品质量监管的现状，并剖析其背后的原因，然后立足我国情势，试在全面深化改革的时代格局中，探索政府和市场的有机统一，增强以质量为核心的市场调节机制，探索完善产品质量监管体系。

我国产品质量相关保险起步较晚，借鉴发达国家经验，以商业保险手段缓解产品质量缺陷及其派生的安全问题，主要有产品质量保证保险和产品责任保险两种基本形式。调研发现，产品质量相关保险市场占有量低，在各类保险产品中相对“遇冷”，同时，保险供给的企业数量和险种也较少，导致目前市场出现“供需双冷”的局面，直接制约了保险市场对产品质量的监督作用。究其原因，主要有下面几个方面。

（一）市场动力不足，保险作用难发挥

1.企业风险意识较弱

产品质量相关保险惨淡经营主要是企业风险意识淡薄，少部分投保企业其投保目的也偏离质量风险分摊。据保险公司反映，目前投保产品质量保险类的企业绝大部分是以营销为目的，以投保相关保险获得第三方认可从而获得消费者更多信赖，增强产品市场竞争力，背离了质量保险设计初衷。还有部分出口产品因政策刚性而投保产品责任保险。企业缺乏对产品未来风险的预警导致主动投保意识不足，致使产品质量险的需求严重不足。

2.企业违法成本较低

《中华人民共和国产品质量法》对生产、销售不合规的产品据情况处以“没收违法所得”“三倍以下罚款”等处罚规定，生产或销售企业违法成本较低。有专家指出，目前的惩罚性赔偿还不足以对违法企业产生应有的威慑，标准和数额在实际认定中还存在问题。美国《产品责任法》规定，对质量造成的侵权问题实施惩罚性赔偿，有的罚款甚至高达几十亿美元，使违法者倾家荡产。相比较而言，我国处罚力度较低，且在产品种类与数量指数级增长的现状下，监管存在人机不匹配的现象，出现监管空白区，从而“纵容”了某些企业在产品质量上失信违约的机会主义动机，导致劣质产品产生。这也导致保险公司因风险控制和赔付隐忧而不愿积极提供产品质量相关保险产品的供给，同时也有不少企业存侥幸之心，这些因素都弱化了保险需求。

（二）制度配套欠缺，监督功能被弱化

1.产品信息渠道不畅通

产品信息未实现整合联通，保险公司对投保企业信息掌握不充分，对产品质量风险的辨识能力较低，比如企业产品抽检合格率、投诉举报情况、处罚信息等。谈到抽检合格率时，调研的某家保险公司经理反映:很需要政府类似的重要信息，面对很多企业的投保要求，因为不了解产品质量风险，不敢轻易与其达成保险业务。与产品质量有关的重要信息不对称，导致保险公司对被保险企业的谨慎选择，很大程度上制约了质量保险的市场推行，削弱了保险公司对质量相关保险的推广和应用。但若保险公司靠自身资源对每个投保人都进行严格而细致的资信调查，则又不够经济。保险界与质监部门等监管部门缺乏有效的信息沟通机制，造成产品质量保证保险业务实践中面临协调和配合难题。

2.风险防范机制不健全，管理功能削弱

保险公司在经营产品保证保险业务时，更多地采取传统的商业保险经营模式，主要依托各级政府的质监部门出具的产品质量检测报告。但“事后”的检查报告并不能充分表明投保企业履行产品质量承诺的能力和诚信的品质，一般的经济补偿也难以弥补产品质量事故给消费者或者使用者造成的实际损失，且保险公司难以分辨报告真假，风险防范机制严重缺乏。风险防范机制的不健全导致经营风险突出，也造成了保险公司普遍存在承保条件极为苛刻，甚至对一些重要业务申请采取消极回避等。如2008年“三鹿奶粉”事件后，大多数保险公司停止了产品质量保险产品供给。个别保险公司要求产品质量保证保险的承保审核必须交由总公司专门审批，基层保险机构基本不承接产品质量保证保险业务，主要缘于成本和风险控制难度较大。风险防范机制不健全极大削弱了保险机制的市场管理功能。

3.保险后期管理不精细

尽管各保险公司都在其相应的保险条款中设置了产品质量检查条款，但在实践中，这一重要规定普遍未得到有效落实，保险公司管理较为粗放。保险公司检查监督机制的缺失不仅导致潜在风险扩大，影响业务拓展，削弱其社会认同度和社会吸引力，更无法体现其社会管理功能，落入“重保费、轻监管”的窠臼。

（三）体系支撑不够，联动共治待挖潜

1.消费者维权意识相对薄弱

统计数据表明，很多消费者遇到产品问题时，为了减少个人时间和费用成本，采取“用脚投票”或者不了了之的态度，消费维权意识相对较薄弱。消费者缺少对自身权利维护，促使一些企业投机心理增强，企业不需要投入很多人力、财力与物力去化解纠纷，由此减弱了对产品质量相关保险的需求。

2.法制建设落后，有效供给不足

现行《保险法》对保证保险来说几乎是空白，而最高人民法院和保监会等相关职能机构也未出台具体的可操作性的司法解释和相关政策，可能出现的司法纠纷和争议增加了产品质量保证保险制度的司法与监督成本。我国当前的产品质量相关保险呈现着有效供给不足的尴尬局面。相对其他已经较为成熟的保险业务而言，产品质量相关保险业务的大力开展势必需要增加更多的前期研发、各类资源投入，这就意味着保险公司将在一个较长时期内面临成本上的劣势。所以，基于自身营利目的，尽管已有多家保险公司在产品目录上列出了相应的产品质量相关保险产品，但在实际经营中却极为保守，从而制约了产品质量保证保险产品的有效供给。

3.专业人才供给不足

产品质量相关保险经营各环节都需要大量复合人才。不仅要具备法律、财务等基本能力，还需要熟悉相关质量控制、生产设备性能等专业知识，满足产品质量相关保险的复合型人才较为匮乏。人才的供给不足导致从前期的宣传到中期运作和监管，再到后期赔付保障等，缺乏有力的支持，难以撑起这一新兴市场和保障使命。

三、利用保险机制加强产品质量有效监管的对策建议

质量具有市场属性、社会属性和公共属性，提升质量要由市场、社会和政府共同参与。在中国目前的环境下，有关产品质量的保险制度存在诸多难点问题，制约了保险制度应有的社会管理功能的发挥，也是我国产品质量相关保险业务长期供给乏力的一个重要根源。有效激发产品质量相关保险的社会属性可以消除市场的信息不对称，推动产品市场的提升净化，帮助消费者“鉴定”生产者和促进生产者更好地履行产品责任。为了实现保险机制对产品质量的社会监督功能，研究从增强共治、强化法制、落实责任、加强教育等方面入手提出以下对策。

（一）加强信息联动，政府监督与社会监督协同

1.建立质监产品信息的高速通路

尽管质监部门会定期公开发布产品抽检信息，但信息扩散面比较有限，而且信息呈离散状态分布，不便于保险公司等社会机构全面迅速获取，出现了保险公司反映的“很想了解但是不知道从哪里获取”的信息困境。为此，要建立专项数据通路，破除产品质量信息孤岛。保险行业可以与质监系统对接，建立专项数据库搜集存储产品质量相关数据。质监系统将公开发布的产品相关信息通过新的渠道传播，实现信息的社会价值，推进社会共治；保险行业输入存储重要信息，整合数据库，分析产品质量风险相关数据。各保险公司可以进入数据库，建立管理监测模型，全面了解企业及产品的历史信息。专项数据库的建立可以极大提高各保险公司对被保险企业及其产品的信息掌握程度与风险辨识程度，扎实推进质量相关保险的市场发展。

2.加强政府部门与企业的共建交流

资信审查是产品质量相关保险业务承保审核的关键，是保险人在业务实践中有效控制产品质量违约风险的首要环节。近年来，我国信用体系逐步建立，如上海市公共信用信息服务中心积极打造综合全面的信用平台，营造“让守信者一路畅通、让失信者寸步难行”的公平诚信的社会环境；2015年，国家发改委、国家工商总局联合另外36个部门发布了《失信企业协同监管和联合惩戒备忘录》，加强信用数据综合应用等。产品质量相关保险可以乘发展之势，一方面借力现行诚信体系，将其引入保险行业。保险企业可以关注较能体现企业诚信品质的两类指标：一是企业的知名度和美誉度，如上海质监授予的“上海名牌”、自主认证的“上海品质”，及上海工商授予“上海著名商标”等；二是投保企业过去的行为表现，如质监部门、工商部门、食药监部门等发布的重要信息，包括产品质量与安全事件、生产领域与流通领域产品的抽检合格率等。另一方面，各保险企业参与社会诚信体系建设，让信用的网织得更密、覆盖更广。保险，从某种程度上来说也是一种保证，企业参保向市场传递出产品质量信号，具有重要的金融信用。利用金融信用对企业短期经营的重大影响对企业行为进行约束，从而将社会信用与金融信用有效结合。通过产品信息在信用系统中的双重传递，叠加力量提升产品质量。

3.强化产品质量检查与监督制度

产品质量相关保险应当包含对风险监测、监督管理的说明，但有些保险公司的做法往往只是简单查看“不知真假”的第三方机构出具的产品监测报告来完成监测，不仅没有对产品质量有监督提升作用，而且不能启动化解产品投保风险的作用。保险机制不只是单纯的事后处理，不能只是静待保险事故发生以后进行简单的经济补偿。保险行业除了上面提到的可以利用专项数据库、信用平台，实现与质监、食药监等部门协同参与产品的事后监管，还可以大胆创新监管方式。借鉴美国发展经验，即大型保险企业以雄厚的资本建立或注资第三方检测机构，比如 UL（美国保险商试验所，Underwriter LaboratoriesInc.）作为美国最具权威性、也是世界上从事安全试验和鉴定的较大民间机构，建立初始就是依靠保险机构的支持。检验检测是国家质量技术基础（简称NQI，是联合国贸易发展组织、联合国工业发展组织、世界贸易组织和国家标准化组织在总结质量领域100多年实践经验基础上提出的概念，包括计量、标准、合格评定）的重要组成部分，被称为未来世界经济可持续发展的三大支柱之一。保险公司与检验检测机构的联合，对产品质量的监督及保障必然产生强劲作用，同时可有效化解保险产品的外部不确定风险。

（二）加大供给侧改革，切实推动保险机制对产品质量的正向推动

1.推进产品质量相关保险产品的供给改革

第一，法律先行，推进相关法律的制定和修订。推进产品质量相关保险的立法，从根本上保障这一保险产品的运行，为其发展指出方向。建议补充《保险法》中对产品相关保险的法律制定，以法律保障相关保险的稳定推行；建议加大《产品质量法》中企业违法处罚力度，以法律规范企业的经营。

第二，深层探索，加大产品质量相关保险研究投入。以提升质量为共同目标，保险行业可以联合质监部门等相关政府监管部门深入调研，开发出真正适合社会需要的保险产品，从根本上激发保险需求，否则任何的政府干预措施或是漫无目的的宣传推广都将是低效率的，都无法从根本上彻底扭转当前此类产品市场疲软的局面。比如如何加强措施，减少生产者用于解决产品质量纠纷的时间及费用成本。产品质量问题一旦出现，企业很可能采取退货、更换、维修和赔偿等多种措施，企业很可能花费宝贵的时间和高昂的费用。科学设置保险部门和监管部门的交流路径，研究建立企业事后处置的快速反应机制，从而有效参与、解决产品质量事件的处置和赔偿行为，造福消费者与投保企业，形成供给满足需求的产品质量相关保险。

第三，锐意改革，建立专业保险公司。产品质量风险是一类比较特殊的风险形式，因此可以针对不同的产品属性或行业风险特点，适度探索其组织形式，可以考虑建立专业保证保险公司，这有利于我国产品质量相关保险制度的创新和资源的有效配置。

2.不断加强专业人才的培养

根据产品质量相关保险的经营特点，需要着重引进具有保险理论基础和熟悉有关产品质量立法、熟悉企业产品质量管理制度的高素质复合型人才。保险人与质监部门及企业加强合作，对拟从事产品质量相关保险的人员进行强化培训，人才培养将“走出去”与“引进来”相结合。一方面保险公司人员可以走进企业、走进检测机构、走进监管部门，了解产品的制造工艺技术、企业产品质量核心因素等，增强对投保企业的风险估测；另一方面也可以邀请产品质量专家定期开展专业知识讲座，理论基础与实践相结合。以高素质人才推动产品质量保险市场的欣欣发展，推进树立高标准、高品质的中国产品形象。

本文为上海市质监局课题《质量监管与保险市场融合情况的国内外比较分析》的阶段成果。质量管理的多管齐下。