我国个人税收递延型养老保险实施成功要素的探讨

朱海扬 浙江大学公共管理学院

我国个人税收递延型养老保险实施成功要素的探讨

朱海扬 浙江大学公共管理学院

朱海扬，浙江大学公共管理学院博士研究生，复旦大学工商管理硕士。现任天弘基金养老金业务总监，中国养老金融50人论坛副秘书长。拥有16年养老金融行业从业经验，曾任中国太平洋人寿保险公司企业年金处副处长、长江养老保险公司养老金财富管理部总经理、安邦养老保险公司总经理助理等职。

一、引言

2017年6月，《国务院办公厅关于加快发展商业养老保险的若干意见》（国办59号文）颁布，其中明确2017年年底前启动个人税收递延型商业养老保险试点，历时近十年的税延型养老保险推动终于落地。

政府相关部门以及各保险公司对个人所得税递延型养老保险的研究由来已久，这里所提到的个税递延型的养老保险主要指参与人在养老保险计划的缴付环节可以在计缴个人所得税前列支个人缴费部分,在领取养老保险金时再缴纳个人所得税。由于在退休后的收入通常少于在职工作时，因此在领取时的缴税税率一般大大低于在职时，同时由于经济发展，个税起征点也将会不断调高，因此个人税收递延型养老保险对于参与人来说有较大的税收激励优惠。

我国城镇企业职工养老保险体系是三支柱架构，即基本养老保险、职业养老金（包括职业年金和企业年金）和个人养老金。现如今，基本养老保险已经实现制度全覆盖，但职业养老金和个人养老金发展缓慢。至2016年年底，企业年金计划的参加人数占城镇职工基本养老保险参保人数的比重约为7%。而就覆盖率而言，世界上167个实行养老保险制度的国家中，有1/3以上国家的企业年金制度覆盖了约1/3的劳动人口，美欧等众多发达国家的覆盖率均在50%以上，有一些国家则达到了100%。即便如此，在我国，与企业年金的发展相比，个人养老金的发展更为不足，至今尚无系统的制度设计。其账户功能、缴费水平、税优模式和比例、管理运营机制、投资范围和种类、监管主体等关键问题都无明确的政策规定。

由于受到人口老龄化、人均寿命延长、待遇刚性增长等多因素的影响，我国基本养老保险基金的收支压力逐年加大，目前已经有超过20个省份的基本养老保险基金当期收不抵支。2017年11月18日，国务院印发了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，就是为了保证未来基本养老保险基金的待遇不下降。但是作为第二支柱的企业年金，在有能力且有意愿的国有大中型企业普遍建立之后，其他类型企业的雇主发展年金的能力和意愿不足、雇员话语权弱，企业年金扩面发展遇到了较大瓶颈。但随着我国加速进入老龄化社会，且社会经济发展也使得传统代际养老方式不再成为主流，多数人产生了担忧未来养老生活的焦虑，也愿意在30至40岁就开始为养老金进行积累，因此发展个人养老金逐渐成为全社会关注的焦点。

从国外经验来看，三支柱养老金体系中，个人养老金制度的重要性日益凸显。以美国的IRA计划为例，截至2014年末，IRA计划资产规模已达到7.44万亿美元，占GDP的比重为42.8%，成为美国最大的单一养老金制度。由于个人养老金制度不受制于雇主意愿，给了个人更大的选择自主权，具有更大的灵活性，若制度设计得当，个人养老金的发展速度很可能会超过职业养老金，在补充养老保险中成为主力军。

二、个人税收递延型养老保险的探索历程

2007—2008年间，随着上海市原有企业年金顺利移交给长江养老保险公司，第二批企业年金管理人遴选告一段落，我国养老金第二支柱的框架基本达成。从2008年开始，不少地方政府就开始了税延型养老保险的探索与实践。

2008年12月8日，国务院办公厅在颁布的《关于当前金融促进经济发展的若干意见》中提出“研究对养老保险投保人给予延迟纳税等税收优惠”的政策建议。

2009年3月，国务院通过了“上海市建设国际金融中心和国际航运中心”的意见。其中，涉及一项重要内容为在上海建立个人所得税递延型养老保险试点。

2009年12月4日，上海保监局证实，上海将试点开展备受关注的个人税收递延型养老保险，相关实施细则已经草拟完毕，并上报保监会。具体方案将由财政部牵头的多个监管部门审核后施行。

2010年3月，深圳市政府与保监会签署《关于深圳保险创新发展试验区建设的合作备忘录》，把深圳列入税延型养老保险试点范围。

2010年10月9日，保监会与厦门市政府签署《关于建设厦门保险改革发展试验区合作备忘录》，积极争取国家相关部门支持，尽早在厦门开展个人税收递延型养老保险试点。

2011年1月24日，上海保监局在2011年上海保险业情况通报会上明确提出，上海将加快推进个人延税型养老保险的试点工作，积极探索养老社区建设、个人信托型养老产品试点、职业年金试点，并力争在委托商业养老保险机构做实个人账户等方面有所突破。

2012年1月，国家发改委正式印发“十二五上海建设规划”，把个税递延型养老保险产品作为上海十二五期间的主要任务。

2012年6月，上海市政府向财政部提交了《关于报送上海市实施个人税收递延型养老保险税收政策建议方案的函》，明确建议税收抵免限额为每人每月1000元，且年金和商业养老保险均可作为抵免限额的组成部分。

在2012年，中国保监会基本完成了个人税收递延型养老保险在制度、流程、产品和系统方面的准备工作，但是由于个人养老金制度和个人税收递延型养老保险之间关系的认知问题，该项试点基本陷入停顿。

个人税收递延型养老保险的政策难以出台主要有以下几个因素：

第一，养老金管理碎片化，总体上缺乏顶层制度设计，且政策部门间缺乏协同。我国养老金管理涉及多个部门，而财税政策又涉及中央和地方的财权事权分担，养老金投资模式在国际上也没有统一的模式，因此适合我国国情的个人养老金制度是无法在理论上具有说服力的，而必须在实践中不断总结。

第二，企业年金和商业养老年金保险没有取得令人满意的保值增值结果，不能给个人养老金以示范效应。企业年金在过往超过十年的投资增值中，总体收益率和全国社保基金有明显差距，同时基本上没有放开个人选择权，个人无法获得参与感和责任感，而个人账户的所有权与决策权分离没有为个人养老金管理积累经验，商业养老保险拘泥于保守的保本保收益理念进行投资，在长期的复利积累中，事实上损失了投资收益。

第三，财税基础设施建设不足，造成税收递延模式在实际操作中有较大的难度。该模式对税收信息的统一性、唯一性和长期记录的准确性都有较高的要求。由于我国实行的是综合税制模式，个人所得税的纳税人群与起征点密切相关，而各地区之间的个税信息并不通连，因此需要全国统一的信息平台以及账户管理系统来进行唯一性校验和真实性记录，同时对税源归属和税收征缴的义务扣缴人也应有明确的规定。

三、我国个人税收递延型养老保险试点的关键因素和解决建议

在中央政府的大力推进下，我国第三支柱养老金政策进入到了紧锣密鼓的出台阶段。作为个人养老金的一种重要模式和载体，个人税收递延型养老保险在部分地区的先行先试有着极其重要的开拓意义。

当前我国试点个人税收递延型养老保险的关键因素有：

（一）覆盖范围和参加人群

在企业年金的参加者中有一个基本前提，就是已参加基本养老保险。那么参加个人税收递延型养老保险的人群是否要做此规定，还是只要缴纳个人所得税的人员即可享受？如果仅仅是缴税即可享受，在华缴税的外国人是否可以参加？笔者认为，个人税收递延型养老保险的主要特征是为了养老而不仅仅是为了减税，统一考虑的养老替代率才是真正解决我国养老问题的关键，因此建议规定参加个人税收递延型养老保险的前提，应该是基本养老保险的参加人员。

除了单位代扣代缴的人群以外，对个体工商户和自由职业者也应该积极鼓励参与。

（二）税优模式和税优额度

税优模式有两层含义。其一是选择如何递延，即是否只推行EET（税前缴费），还是EET与TEE（税后缴费）双向推动。由于我国在投资增值环节税率很低，因此TEE模式近乎TTE的效果，而TTE就是个人税后收入自主投资。所以鉴于我国当前国情，在美国比较盛行的RothIRA可能并无多少市场，因此在试点环节可只考虑EET模式。

其二是选择税基递延还是税额递延。税基递延，顾名思义，就是减少当期应纳税额（税基），从而达到延税的目的。该种方式的优点在于，只需要计算最后领取时的总纳税额即可，不需要每期缴费时计算延税额，流程简便、快捷。但劣势在于，该种税优模式对于低收入、应税额小的居民激励较小，同时对于不同收入水平的人来说，税优额度相同，但实际享受到的优惠并不同（比如同样1000元的税优额度，对于税率为10%和45%的不同收入群体来说，享受到延税额分别为100元与450元），造成了一定程度上的不公平。税额递延则是直接减少纳税额，类似上海购房退税的模式。该种模式解决了上述激励小、不公平的问题，但同时也带来了以下几个问题：首先，该模式下每期都需要记录延税额，流程繁琐复杂易出错；其次，居民有可能在投资过程中出现损失造成本金亏损，但若按照该种模式安排，居民在前期缴费时少纳的税，在最后还需要补交，从而造成居民最终缴税额远大于实际领取资金对应的应缴税额；最后，该种模式可能导致居民私下针对税延额度的不正当交易。税基递延是海外主流模式，而我国个税的主基因是调节过高收入，因此税基递延的模式下，如在领取环节不实施梯级税率，那么在公平性上来说对低税率人群有失公允。但税额递延并未让个人掏出真金白银参与自己的个人养老责任。因此建议采取分两步走的实施步骤，在实施初期，采取税额递延方式，并且提供固定税额和比例税额两种方式，设置最高限额。税额递延模式将有效解决参保人员的积极性问题。如果试点效果较好，养成了缴费习惯，在一段时间之后再改为税基递延方式。

税优额度是经过反复讨论的问题。从我国养老保险顶层制度的预期来看，第三支柱应该解决10%左右的养老替代率，假设参保人缴费基数为职工平均工资，缴费年限35年，平均余命15年，据此推算个人工资的4.5%～5%作为个人养老金缴费即可达到该替代率水平。因此按照北京市社平工资计算，税基递延方式下，建议按照5%的月工资为个人养老金缴费额度，同时设定每月1000元的固定额度为上限并进行定期调整。如果按照税额递延方式，建议以月工资的2%为缴费额度，并以每月500元为上限。

（三）税优载体和操作流程

个人税收递延型养老保险的税优载体如果是具体产品，将带来以下问题：

1.增加义务扣缴人的工作量。由于购买某种产品而享受税优，那么单位在发放工资前就必须登记统计每一个参保人的产品选择和额度。而这是完全的个人事务，单位并没有义务服务的积极性。因此可能会造成各保险公司在营销上采用个险团做的方式，反而会增加参保人的成本。

2.产品转换或者特殊领取时，无法携带。如果购买者对产品收益不满，只能采取退保的办法，其次如果参保者有变更国籍、身故、重大疾病或者全残等特殊情况一次性领取，则无法采用合理的估值进行计算，也无法计算应该退赔的税收优惠。

如果税优在账户上，则账户便携性和产品转换非常容易实行，而在统一校验税收信息唯一性的平台上进行额度扣缴，则可以避免企业的登记统计成本。结合以上建议的业务模式，个人税收递延型养老保险的业务运营模式如图所示。

（四）领取及税收安排

个人税收递延型养老保险的主要目的是提升个人退休后的养老金替代率，但也必须保证个人资金的物权利益。因此正常领取时，应提供多种领取方式，通过梯级税率以及一次性领取的惩罚性税率，鼓励参保人选择长期领取。建议按照缴费期限来确定，即参保多少个月，就缴税多少个月。缴税时间越长，相当于税率越低。按身故、重大疾病和全残等需要照顾进行一次性特殊领取的，应允许其在剩余的缴税期限内平均计算个人所得税。

▶图 个人税收递延型养老保险的业务运营模式

由于递延纳税是延期了参保人当地的税收，而领取时，义务扣缴人将会是个人账户所在托管银行或者个人税收递延型养老保险产品发行人，因此将形成税收优惠方和税收扣缴方不一致的问题。建议个人税收递延型养老保险形成的递延纳税，一律上缴中央，解决地方之间的利益冲突。

由于个人所得税税收优惠有税收洼地效应，非试点地区的企业总部将有迁往试点地区的需求，因此建议试点时间不宜过长，建议在试点一年左右时间后即可向全国推广。功能，以保证试点能够有足够的示范效应，从而吸引更多的人了解和参加。

在默认产品上，我国老百姓尚不具备在纷繁复杂的产品中进行个人选择的能力。因此提供类似生命周期产品和生命特征产品的个人税收递延型养老保险产品作为默认选择，将是试点成功的重要因素。尤其是生命周期产品，其本质是将有债券性质的人力资本，平移转化为养老保险基金的债券部分，从形式上看，就是定期投资（每月缴费）后，形成的养老保险基金中的权益占比逐步下降，而这种产品主要是依据购买者的年龄来进行投资运作周期的，此类成为目标日基金的养老产品在国外的养老金市场上占比越来越高。当前的保险产品缺乏为特定年龄人群进行设计的养老保险产品，建议将生命周期基金确定为默认的税收递延型养老保险产品。

（五）自动加入和默认产品

从海外经验来看，自动加入功能和默认产品选择是第三支柱有效发展的主要因素。因此在自愿购买个人税收递延型养老保险产品的基础上，应该大力推行自动加入

四、我国个人税收递延型养老保险的发展展望

个人税收递延型养老保险产品的推出将对民生保障工程以及资本市场造成深远的影响。宏观层面上，该产品的推出不仅有利于完善现行养老保险制度，迎接“老龄化”挑战，而且有利于稳定消费预期，转变经济增长方式。微观层面上，个人税收递延型产品有助于激励人才，丰富企业的薪酬福利制度。借鉴发达国家的经验，完善的养老体系与资本市场的发展往往相得益彰。在美国，完备的个人养老金体系，支撑起了美国资本市场近三十年的繁荣，而高速发展的资本市场又给美国的养老金体系带来了不菲的回报。其中，个人养老金是资本市场最主要的机构投资者，其直接和间接的持股市值占股票总市值的比例达到三分之一。因此，发展个人税收递延型养老保险产品对于我国养老保险资金和资本市场之间的良性互动亦具有深远意义。

一方面，个人税延政策的推出可以扩大养老保障覆盖面，积累大量养老保险资金。以上海为例，对于商业养老保险公司来说，假定业务规模的增长速度为10%，根据测算，20年后，政府累积付出近300亿元个人所得税收入递延成本，可提高300多万人的养老保障收入，并积累养老保险资金近3000亿元。同时，个人税收递延型养老保险产品的开办也可以大大提高个人购买养老保险的积极性，将潜在需求转化为现实购买力，提高未来退休时的养老金收入水平。

另一方面，对于资本市场来说，个人税收递延型养老保险可能带来庞大的资产积累效应。养老金的性质决定了个人税收递延型养老保险必将秉持长期、稳健、价值的投资理念，充分发挥其规模巨大和投资长期性的独特优势，成为资本市场上机构投资者中的一支稳定力量，有助于提升资本市场的运行效率，有利于资本市场的稳定，同时也将促进资本市场的制度建设。长期资金入市可发挥基石作用，能够改善我国资本市场投资者结构，提高机构投资者持股比重，同时也将会更好地推动债券市场发展。反过来说，金融和资本市场的健康发展，也有利于个人税收递延型养老保险本身的规范运营和保值增值。