上海自贸区改革创新的经验与思考

文/苏琳 乡敏娟 郑立言 曾镇坚 苏枫 林怡宁，华南农业大学

上海自贸区改革创新的经验与思考

文/苏琳 乡敏娟 郑立言 曾镇坚 苏枫 林怡宁，华南农业大学

近三年来，上海自贸试验区以负面清单实行为触发点，进行行政审批制度创新，另一方面也在监管环节不断探索。本文将分析上海自贸区在行政审批改革取得的创新成果，同时提出改革中政府共同治理缺乏制度基础的问题，最后探讨自贸区如何顺应“互联网+审批服务”的发展趋势，结合技术来优化审批的途径，提升审批服务能力，全面深化改革。

行政审批改革自贸区深化改革

1 引言

推进国家治理体系和治理能力现代化，这是党的十八届三中全会关于未来中国治理体系发展和改革的全新政治理念，也是政府深入改革的战略目标。近三年来，上海自贸试验区以负面清单实行为触发点，进行行政审批制度改革，进一步划定政府与市场、企业、社会的权责边界，为政府如何放权积累了经验。另一方面，上海自贸区也在监管环节摸索了有效的改革路径。在三年改革过程中，上海自贸区先行先试，成为改革创新的驱动与引擎，积累了大量“可复制，可推广”的经验，值得学术界和实践部门进行深入分析与探讨。

2 简政放权倒逼改革

开放，既是改革的重要内容，也是倒逼改革不断深化的强大动力[2]。开放必须把握好关键环节的权力下放。上海自贸区选择行政审批制度改革为突破口，在投资项目管理、外商投资企业设立及变更管理、工商登记三个环节，触发政府管理方式的改变，倒逼政府职能改变。以投资项目管理核准制改为备案制制度为例，以前，外资认证机构要进入中国市场，要满足10名以上相应领域的专职认证人员，经历漫长的事前审批，如今，上海自贸区的外资投资项目申请仅需通过备案系统在线填报和提交备案申请；并由备案机构甄别与核对填报信息，备案人就可以自行选择是否领取备案回执，并且要求备案机构应在3个工作日内完成备案。商务部新闻发言人孙继文提到：2016年1至6月，4个自贸试验区99%以上的外商投资企业是通过备案方式设立的，与“逐案审批制”相比较，纸质材料减少90%，办理时限由20个工作日缩减至3个工作日内，受到广泛认可[3]。不容置疑，上海自贸区负面清单管理模式的推行成效显著，关键环节的行政审批事项梳理，相近类别审批事项“全链条”取消或下放，能够实现最大限度精简优化，放宽市场准入，方便社会资本进入，实现由简政放权倒逼政府供给侧结构改革，不断推进政府治理能力现代化。

3 监管服务大胆创新

李克强说，放与管相辅相成，更有效的管就可以更多的放，管得好才能放得活[4]。围绕关键环节，上海自贸区政府通过打造信息平台、综合执法落实事中事后监督，在尊重市场机制作用的前提下遵循“市场主导、政府促进”的原则，充分发挥了政府的协调作用。

上海自贸区管委会同海关、检验检疫等部门共同搭建的监管信息共享平台，不仅在实行管理过程中做到相关法律法规等信息公开，而且弥补原有监管“各自为战、各管一段”的分散式缺陷，有利于政府部门之间信息流通，提高强化自贸区整体监管和集约监管能力，使得政府的治理更加规范、高效，同时促进行政审批改革内容的透明化，不断推进审批服务内容与治理能力的现代化。

另一方面，上海自贸区进行政府部门公开合作、协同管理的尝试，建设综合执法机制建设，引入社会力量同政府力量协作。上海自贸区成立包括市场监督综合执法、文化综合执法、城市建设管理综合执法和知识产权综合执法等在内的自贸区综合执法体系，形成彼此公开、相互配套、有效协作的综合性监控体系，避免出现部门职能交叉、监管真空、相互推诿的情况。综合执法体系以公开协作的特点，能有效降低管理成本，提升政府管理实效，促进部门之间信息共享，体现了合作能力的加强。

4 共同治理缺乏制度基础

北京大学燕继荣教授表示，治理能力现代化就是政府和非政府组织共同来管理社会，是共管共治的概念，实际上是政府、社会和企业共同合作，共管共治[5]。上海自贸区改革试验过程中虽然取得了理论创新、实践创新、制度创新，但是政府多元化管理存在宏观协调问题，需要找到深入改革的突破瓶颈。

4.1 政府多元化管理需要宏观协调

上海自贸区的建设和发展涵盖了诸多领域，涉及多个职能部口的综合管理事务，多元化的政府职能管理缺乏政策的支持与规章制度的保障。自贸区在统一执法程序文书和建立联勤联动平台两大环节均无政策覆盖，缺乏相关政策制定，其余环节的政策密度较低[6]。因此，有些部门还一直坚持着谁审批谁管理的片面观点，错误地认为工商部门作为市场的兜底管理者[7]。

4.2 社会参与急需配套制度实施

上海自贸区虽然成立了社会力量参与市场监管制度，但急需配套机制促进参与制度的落实。虽然自贸区管委会有邀请行业中代表性的企业加入行业协会的行为，但公司在现有行业协会定位不清、功能不实的背景下，加入行业协会的意愿并不高。共同治理需要有规范的行化标准和平台机制。目前，自贸区在委托行业协会制定行业标准和行业公约方面还没有实质性的政策变革和突破，社会力量的参与还存在诸多障碍。

5 趋势与展望

本届政府从相对内部的行政审批制度性改革，到提倡全面提升政府管理和服务质量，经历了一个全面深化的发展过程[8]。顺应“互联网+政务”发展趋势，上海自贸区应该在互联网开放、共享、平等和协作的思维下，不断完善负面清单、权力清单以及服务清单，规范政务服务相关标准，全面提升服务能力。

5.1 完善负面清单标准规范

负面清单管理模式意味着政府管理思路从控制到开放，划分政府权责边界，倒逼政府职能，是深入改革的重点内容。上海自贸区应该一方面在内容上严格把关，通过提高负面清单的安全度，对于可能危害国家安全以及危害民计民生等经济重要产业的行为，参考美国设立附加清单增添额外的条款的形式进行有效保障。而另一方面，对于具有发展潜力的行业应该简化前置审批门槛。这样不仅维护了我国的自主贸易权，而且还维护了我国有关组织部门修改、删除各种不利贸易举措，增加有利的贸易举措。

5.2 优化审批技术提高服务性

上海自贸区在互联网开放、共享、平等和协作的思维下，需要不断通过信息技术整合、传输与共享信息，实现口岸、港口、自贸区的电子信息化，提高政府管理的效率。

推动基层服务网点与网上服务平台无缝对接，加快将网上政务服务向基层延伸。通过实体大厅与网络平台的融合，进一步提升实体政务大厅服务能力，形成线上线下功能互补、相辅相成的政务服务新模式。加快政务信息资源互认共享，推动服务事项跨地区远程办理、跨层级联动办理、跨部门协同办理，逐步形成全国一体化服务体系。[8]运用大数据、云计算等新技术，发挥统一技术模型的作用，指导规范地区政务服务平台规划设计和建设，建设面向用户的互联网+政务服务评估指标体系，问诊政务服务工作问题，引导政务服务向更高层次发展，实现深入改革。

[1]上海自贸区：以更大开放促改革-新华网[Z].2016.

[2]上海自贸区试行外商投资备案制三年成效显著将全国推行|界面新闻•中国[Z].2016.

[3]李克强:用更大的放更好的管更优的服持续推动政府职能转变和释放发展潜能_新华每日电讯[Z].2016.

[4]十八届三中全会首提国家治理体系和治理能力现代化-时政频道-新华网[Z].2016.

[5]邹尚汶.上海自贸区推进政府职能转变政策的成效研究[D].华东师范大学,2016.

[6]黄箭.工商行政审批制度改革创新研究[D].华东政法大学,2014.

[7]专家学者解读《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》-厦门中小在线[Z].2016.