大数据时代政府管理变革：机遇、挑战及对策

□ 平 健

（1．辽宁大学，辽宁 沈阳 110136；2．中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

大数据时代政府管理变革：机遇、挑战及对策

□ 平 健1，2

（1．辽宁大学，辽宁 沈阳110136；2．中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳110004）

对政府管理来说，大数据的应用既为公共管理和公共服务方式带来了巨大变革，也为政府管理创新和能力提升提供了可行路径。本文梳理了国内外大数据的发展历程，从信息公开、精细服务、精准决策等角度分析了大数据为政府管理带来的机遇以及大数据时代政府管理面临的思维冲击、共享困难、信息安全等挑战，在此基础上提出了应用大数据进行政府管理变革的具体路径，主要包括由外而内地形成数据思维、自上而下地加强顶层设计、从点到面地开展平台建设等。

大数据；政府管理变革；政府管理创新

当下，大数据正在对人们的生产、生活和思维方式进行深度变革，而研究、开发并应用大数据，已成为社会各界关注的焦点。2012年，瑞士达沃斯世界经济论坛报告指出：大数据如同货币或黄金一样，已成为一种新的经济资产。美国前总统奥巴马更是将大数据看作未来世界的新石油，足见大数据的战略地位及其重要程度。对政府管理而言，充分开发和利用大数据，可以大幅度提高政府管理效率和效能，进一步降低政府运行成本，全面提升政府的社会治理能力。

一、大数据时代政府管理变革面临的机遇

（一）大数据的内涵及发展历程

⒈大数据的概念及特征。维基百科将大数据定义为：“大数据是无法被常用软件处理、加工和管理的数据集”。著名学者舍恩伯格认为：“大数据是全面的数据，不是抽样调查这样的随机分析方法”。［1］2015年，我国在《关于促进大数据发展的行动纲要》中将大数据定义为：“大数据是以容量大（Volume）、类型多（Varity）、存取速度快（Velocity）、应用价值高（Value）为主要特征的数据集合”。这四个特征因英文首个字母都是V，所以学界也将这四个特征称为4V。一是容量大。2010年，人类拥有的数据总量达到了ZB级，约为1．2ZB，如果将这些数据刻录到DVD光盘上，那么这些光盘可以在地球和月球之间铺一个来回。不仅如此，其数据量仍在快速增长，2016年，google每分钟处理的搜索请求为695万次，据预测，“2020年，人类拥有的数据总量将超过40ZB”。二是类型多样。大数据包括的数据类型有三种：以数字为代表的结构化数据，以办公文档、文本、图片、音频、视频等为代表的非结构化数据，以HTML文档为代表的半结构化数据。三是价值高。在经济领域，企业可以通过大数据分析消费者行为、评估消费者信誉、规避潜在风险。在政府管理中，大数据可以实现对交通、医疗、农业等领域的智慧化管理，［2］同时还能辅助政府决策，进而实现政府管理创新。四是存取速度快。数据的价值具有时效性，在海量的数据中可以快速地获取有用的信息，是大数据的重要特征。

⒉大数据的发展历程。1980年，美国著名学者阿尔文·托夫勒撰写了《第三次浪潮》一书，首次提出了大数据一词，并称它是第三次浪潮的华彩乐章。哈佛大学教授加里·金形容大数据是一场革命，政府、商业等各个领域都将开启数据量化的进程。著名咨询公司麦肯锡认为，大数据的应用与发展预示着生产率增长新浪潮的到来。虽然大数据一词很早被提及，但它的应用价值一直没有得到业界的认可，直到2008年末，美国信息技术权威组织计算机社区联盟（CCC）系统提出了大数据的概念后，大数据才迅速得到全世界专家和学者的广泛认可。2009年，美国政府建立了Data．gov网站，允许公众挖掘并利用网站上超过4．45万量数据集的政府数据并由此诞生了许多新的产品，比如航班准点率查询等。这一举措引起了世界各国的广泛关注，如英国等国家紧随其后，纷纷开放了本国政府数据之门。2012年，瑞士达沃斯经济论坛进一步肯定了大数据的应用价值和发展前景。2012年3月，美国白宫发布了《大数据研究和发展倡议》，并提供2亿多美元用于开发海量数据的信息获取和挖掘分析工具，该《倡议》标志着大数据时代的到来。

近年来，我国的大数据及相关应用也得到了快速发展。2011年12月，工业和信息化部发布了《物联网“十二五”发展规划》，提出要发展海量信息存储、处理以及数据挖掘、图像视频智能分析等信息技术，这一规划虽然没有明确提出大数据的概念，但上述信息技术都是大数据的重要组成部分。我国首次在政府文件中提及大数据是在2014年的《政府工作报告》中。《政府工作报告》明确指出：要在新一代移动通信、大数据、先进制造等方面赶超先进。从2014年到2017年，大数据的概念连续四年出现在《政府工作报告》中。2015年《政府工作报告》提出：推动移动互联网、云计算、大数据 、物联网等与现代制造业结合。2016年《政府工作报告》提出：促进大数据、云计算、物联网广泛应用。2017年《政府工作报告》提出：深入推进“互联网＋”行动和国家大数据战略。同时，中央政府高度关注大数据发展的顶层设计，先后出台了多份文件（见下表）。

中央政府出台的与大数据相关的文件

（二）大数据在政府管理变革中的作用空间

⒈建设开放政府——大数据促使政务信息公开化。大数据技术有助于打开政府横向部门间、政府与公众的边界，消除“信息孤岛”现象，使政府数据的共享和公开成为可能。首先，大数据可以集中政府各部门的数据资源形成 “数据云”，制定访问协议并分配访问权限，各部门根据需要在权限范围内获取云端数据，这就打破了原有的时间和空间束缚，提高了数据共享效率。其次，基于大数据的政务信息共享平台，有利于打造阳光政府和推动万众创新。大数据让行政过程更加公开透明，公众可以实时监督政府行为，督促政府工作人员提高工作效率，使“幕后交易”“暗箱操作”等违法违规行为无处遁形，使权力在阳光下运行。政府数据对企业和公众开放，将激发社会力量的创新潜能，为万众创新提供良好条件。再次，大数据有助于规范政府各部门的数据存储标准，弱化各自为政的思想，增强各部门间数据的一致性。［3］在此基础上建立的政府智能系统可以有效地解决政府部门间的数据冲突或矛盾。

⒉构建服务型政府——大数据推动公共服务精细化。“天下大事，必作于细”。因为受技术水平的限制，以往政府提供的公共服务对每个人都是相同的，很难针对不同人的特征进行精细化管理。随着经济社会的不断发展和生活水平的不断提高，公众已不再满足于被动地接受公共服务，而是希望选择符合自身需要的个性化的公共服务，因此，政府公共服务的精细化越来越重要。大数据以其准确、全面、高效、智慧等特性，将“人类普遍”还原为“人类特殊”，能够满足公众的个性化需求，为政府公共服务精细化提供技术支持。例如精细化的交通管理。交通拥堵问题是“城市病”的典型症候，严重困扰着城市居民的日常生活。大数据提供了一种成本小、见效快且符合公众意愿的交通管理方式，即通过科学地设计交通管理方案 （包括路口禁行管制、信号灯配时等），提高交通管理效率。这种管理方式需要根据城市实时、全面的路况信息，快速、合理地调整交通管理策略，依靠人力显然无法完成这类工作，而基于大数据的智慧交通管理系统为精细化管理提供了可能。再如精细化的养老服务。随着我国人口老龄化进程的加快，原有的养老院模式难以被老人广泛认可，这就为社会养老服务提出了更高的要求，其中最主要的问题是如何在没有工作人员照料的情况下及时了解老人的身体状况。基于大数据的智慧养老服务，为以家庭为中心、以社区为依托的精细化居家养老模式提供了可行路径。例如：老人在活动时，可以通过穿戴智能衬衫、智能短裤、智能腰带、智能腕表等设备对他们的心率、脉搏、呼吸、体温、血压等生命体征进行实时监测。老人在床上时，可以使用智能床垫监测其生命体征，一旦出现异常，社区医疗服务中心将对老人的情况作出研判并采取相应的医疗措施。此外，大数据推动政府公共服务精细化还体现在公共安全、公共卫生、食品安全、人口管理等领域，大数据的广泛应用和全面覆盖将满足公众的个性化需求，提高政府公共管理能力。

⒊打造高效政府——大数据助力政府决策科学化。决策是政府管理的核心环节，决策水平决定着政府公共管理的成败。数据和信息是决策的基础，关乎决策的准确性和科学性。传统的政府决策方式是通过座谈会、听证会和公众意见搜集信息，而这些信息严格来说属于小范围的抽样调查数据，数据和信息本身是不全面的，这些数据对于政府决策者而言只能窥一孔而不能见全身，制定出来的决策难免会出现偏差。大数据技术摒弃了抽样调查和经验判断等传统决策方式，利用数据融合、数据挖掘、智能运算等技术，对信息进行完整、全面的分析，得出的决策方案将更加科学合理。正如美国著名学者丹尼尔·埃斯蒂所说的那样：“任何精英或利益集团的判断都是片面的，只有相信基于整体分析的大数据技术，政府才能作出正确的决策，进而提高其管理效率。”［4］“让数据说话”，往往会得到超出经验范围的结果。例如：通过大数据分析发现，我国财政收入与企业注册资本的线性相关度高达0．987。这表明，放宽企业注册等相关政策，能够增加财政收入。换言之，大数据技术可以将模糊决策转化成精准决策，从而增加决策的科学性。此外，大数据对信息的收集、分析和处理是实时的，能够保证决策的时效性，让本来静态的政府决策动态化，进而大幅提升决策效率。总而言之，大数据技术可以充分利用政府拥有的信息资源，为政府决策的科学化提供保障。

二、大数据时代政府管理变革面临的挑战

（一）传统管理思维面临冲击

大数据不仅是一次颠覆性的技术革命，更是一场思维方式变革。［5］传统的管理思维注重事物间的因果关系，通过追根溯源寻求解决问题的办法，这种思维方式适用于简单系统（即运行有规律、未来可预测的系统）的管理。随着经济社会的快速发展，各种不稳定因素激增，人类社会已经成为一个复杂的系统。这类系统的突出特征是存在“蝴蝶效应”，即小的事件（或称小原因）可以通过连锁反应不断地迭代，最终造成大的影响（或称大后果）。在复杂系统中，可能造成大后果的原因小而多，因此，往往难以确定和识别出哪一个为根本原因 （比如什么是造成地震的原因、什么是英国脱欧的原因等）。显然，注重因果关系的传统管理思维难以有效应对复杂系统的变化。大数据让管理思维从注重因果关系向注重相关关系转变；大数据让世界上的一切事物均可以用数据来描述，亦称为“万物皆可量化”（比如书籍文字、搜索记录、位置信息、影音资料等都可以视为数据），这就为研究探索事物之间的相关关系提供了支持。因此，政府管理者应转变管理思维，将大数据的相关关系思维用于政府管理创新实践中。

（二）数据资源共享遇到困难

20世纪80年代以来，我国开展了电子政务建设，各级政府均建立了政府网站并持续改进和完善政府业务系统，但政府横向部门之间、纵向层级之间的“信息孤岛”现象仍然存在，导致政府数据资源共享存在一定的困难。政府“信息孤岛”指的是由于数据类型、业务系统等方面存在差异，政府各个部门数据资源相互孤立，难以实现共享和交换。出现这种现象有以下几方面原因：一是没有制定统一的数据存储规范。由于政府各个部门的业务不同，数据类型存在较大差异，一旦缺乏统一的数据存储标准，就会出现各部门数据千差万别的现象。二是受科层制组织结构的影响。科层制组织结构使得纵向的上下级组织之间沟通较为方便，横向的平级部门之间沟通较为困难，由此增加了数据共享的难度。即使横向部门间具有相关业务联系，数据也无法共享。以上海市杨浦区为例：截止到2016年6月，上海市杨浦区民政局的婚姻状况数据与杨浦区公安局未能实现共享，也就是在上海市杨浦区民政局办理了结婚手续，而在杨浦区公安局仍然显示的是未婚状态。三是专司数据存储规划和共享管理职能部门数量不足。我国政府已经意识到成立专司大数据管理部门的重要性，一些省市也新设了此类机构，但就其数量和相关配套政策来看仍显不足。截止到2017年8月，我国省级层面负责数据存储和共享的机构仅有5个，分别为广东省大数据管理局、贵州省大数据发展管理局、浙江省数据管理中心、内蒙古自治区大数据发展管理局、重庆市大数据管理局。市级层面的大数据管理机构也仅有21个，包括广州、成都、沈阳、银川、贵阳、合肥、宁波等。新成立的大数据管理机构大多与其他政府职能部门平级，个别地级市甚至还低一级。在相关配套政策不足的情况下，新设机构往往难以发挥其统筹协调作用。政府掌握着全社会80%的数据，这些数据往往因存储标准不统一、共享程度不高等问题很难集中起来加以利用。在这样的数据面前，大数据因无法充分发挥作用而造成了数据资源的极大浪费。可以说，“信息孤岛”现象已成为制约大数据在我国政府管理创新中发挥良好作用的障碍。

（三）信息安全问题不断加剧

大数据技术在全面分析数据、挖掘事物间潜在关联的同时，也容易造成信息泄露和信息犯罪等诸多信息安全问题。2011年，索尼PSN泄密事件造成近2500万用户信息泄露，引发了新媒体数据传递的信用危机。2013年，美国棱镜门事件曝光了联邦政府对公民隐私进行监控的内幕，引起了全世界对网络信息安全的思考。2013年，我国2000万条个人住店数据泄露，引起了公众对数据安全的广泛关注。在大数据时代，公众的信息泄露会对他们的财产安全和生活造成严重的威胁。因为利用大数据技术对聊天记录、语音通信、文件传输、社交网络等数据进行分析，很容易刻画出一个人的生活轨迹、人格特征，这些信息一旦被不法分子盗用，将对公众的人身和财产造成伤害和损失甚至引起社会恐慌。可以说，大数据时代的信息安全问题使政府管理面临着巨大的挑战。

三、大数据时代政府管理变革的对策

（一）由外而内地形成数据思维

大数据的应用与技术的发展不是难题，转变观念和思维才是关键。笔者认为，应从外部教育、宣传、示范入手，自外而内地改变政府管理人员的思想观念。组织相关培训，宣传有关大数据的知识，剖析大数据应用的经典案例，示范大数据管理应用软件，让政府管理人员认识并了解大数据。充分运用大数据管理的优势，有助于政府管理人员形成两种大数据思维：一是数据的开放思维。其可以打破政府与社会之间的数据“围墙”，推动政府数据的公开透明；可以发动社会各界的力量应用大数据，进而更加充分地挖掘大数据的价值，使大数据真正惠及于民。二是数据共享思维。其可以消除政府部门之间的“信息孤岛”现象，解决数据信息的独占和垄断问题。形成数据共享思维，有助于整合各部门的数据资源，进而在政府管理人员中形成大数据意识和习惯，使其作出的决策更加科学。

（二）自上而下地加强顶层设计

大数据推动政府管理创新是一项涉及部门较多、应用领域广泛、任务极其繁重的复杂系统工程，只有在政策法规、组织结构等方面做好顶层设计，才能统筹各方面力量协同合作，以保证这项工作的有效推进。

⒈在政策法规方面。从2015年7月开始，国务院就陆续出台了 《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》《关于促进大数据发展的行动纲要》《促进和规范健康医疗大数据应用发展的指导意见》等一系列大数据应用与发展的政策性文件，促进了大数据在医疗、交通、教育、旅游、科技、商业等行业的开发与应用。为此，各级政府应结合自身特点制定具有属地特色的政策法规文件。政策性文件应着眼于大数据的开发与共享，破解“信息孤岛”难题。政府内部的数据共享应确定数据共享的责任主体，划分各部门的数据共享边界，明晰数据管理的权力范围；面向公众的数据开放应明确政府数据开放和管理责任，制定数据资源开放清单，优先推动民生保障领域数据开放，引导社会各类组织采集并开放数据。法规性文件应强调大数据安全保障的重要性，以保护公众信息安全。具体而言，相关部门应制定大数据安全保障法律法规，突出大数据信息安全的特征；尽快制定“信息公开法”，并与原有的相关法律法规有序衔接，明确数据产权的归属，保护客户个人隐私，由此建立起具有中国特色的大数据法律保障体系。

⒉在组织结构方面。在完善政策法规的同时，还需要配套设计大数据管理组织体系。自上向下地建立大数据管理部门，统筹协调大数据共享和安全保障工作。具体内容包括：制定数据存储统一标准，收集并统筹管理大数据资源，审批大数据相关项目，推动大数据产业发展，指导下级部门大数据管理业务。同时，成立大数据管理专家咨询委员会，主要覆盖经济、技术、公共管理、法律等领域，为政府大数据管理与应用提出专业性建议。

（三）从点到面地开展大数据管理平台建设

从政府大数据共享服务平台入手，逐步建立政府大数据应用平台、数据治理平台、数据运营平台等一系列政府大数据管理平台。在政府大数据共享服务平台建设中，应在信用、交通、医疗、卫生、社保、教育、农业、金融、企业登记监管等公共服务的重要领域率先开展，进而实现全领域、各行业的数据共享。政府大数据管理平台建设框架见下图。

搭建政府大数据共享服务平台，有助于提高政府大数据的开放性，鼓励非政府组织公开共享本领域的数据，增加公众对大数据的获得感。其价值具体表现为三个方面：一是政府方面，有利于避免重复建设和缩减政府信息化建设成本。统一的政府大数据共享服务平台有利于及时高效地获取信息，打破政府部门间的信息壁垒，实现公共信息资源的共享，提高政府决策的科学性。二是企业方面，可以通过政府大数据共享服务平台获得相关数据，研发创新产品，进而惠及民生。政府大数据共享服务平台可以为企业提供统一的接口服务，企业以该平台为基础进行应用开发，不但能够降低企业获取数据的成本，而且政府部门还能够为数据的可靠性和可用性提供保障。三是个人方面，通过政府大数据的开放共享，有助于逐步开发一系列与民生相关的应用系统，比如智慧交通系统可以方便公众了解交通状况，从而选择最佳路线，等等。［6］

建立政府大数据共享服务平台的具体做法包括以下几个方面：

⒈以全国性平台带动地方政府数据共享。地方政府各个部门对数据开放存在许多顾虑，具体表现为：数据是部门的权力资源，垄断数据会带来巨额利益；开放数据必须接受公众监督，将限制部门的权力；数据的维护和更新将额外花费时间，会增加工作量。要完全消除地方政府的顾虑需要一个过程，因此，应率先推出全国性政府大数据共享服务平台，在开放环保、人口、交通等争议较小的公共数据之后，再逐步开放医疗卫生、教育、供电等与公众利益密切相关的数据。全国性政府大数据共享服务平台将为地方政府提供示范性和指导性，进而推动地方政府大数据共享服务平台建设。

政府大数据管理平台建设框架

⒉以多种数据格式方便数据的开发使用。早在2009年，美国联邦政府就建立了全国性的数据开放平台data．gov，其重要特征之一就是提供了DOC、PDF、ZIP、HTML、CSV等几十种格式的数据。［7］这种做法便于公众对数据的开发和应用，公众在使用数据时无需进行格式转换，可以在各类应用程序中直接使用。我国在政府大数据共享服务平台的建设上应该借鉴美国经验，尽可能多地提供不同的数据格式，以满足公众对数据信息的不同需求及开发使用。

⒊通过公众参与促使大数据共享服务平台逐步完善。在大数据共享服务平台初步建成后，政府应采取组织竞赛、教育培训等方式积极宣传，引导并鼓励公众对数据信息进行开发和应用，跟踪掌握公众对平台的使用建议，进而完善政府大数据共享服务平台。另外，公众参与还可以加强社会对政府数据开放情况的监督。政府数据开放既然取之于民，用之于民，就应接受公众评议，这样，不仅能够保证数据开放工作更加快速地进行，也能够确保开放的数据信息满足公众的实际需要。

［1］维克托·迈尔—舍恩伯格，肯尼思·库克耶．大数据时代：生活、工作与思维的大变革［M］．浙江人民出版社，2013．34－47．

［2］平健．大数据背景下智慧城市创新路径选择——以辽宁为例［J］．党政干部学刊，2016，（01）：42－48．

［3］韩振燕，费畅．大数据时代公共政策问题构建的机遇、挑战及应对［J］．湖北行政学院学报，2016，（06）：56－60．

［4］李志刚．大数据：大价值、大机遇、大变革［M］．电子工业出版社，2012．

［5］王林霞．大数据时代政府治理能力提升刍议［J］．行政与法，2017，（09）：11－16．

［6］陈涛，李明阳．数据开放平台建设策略研究——以武汉市政府数据开放平台建设为例［J］．电子政务，2015，（07）：46－52．

［7］吴旻．开放数据在英、美政府中的应用及启示［J］．图书与情报，2012，（01）：127－130．

The Government Management Reform in Big Data Era：Opportunities，Challenges and Countermeasures

Ping Jian

For government management，the application of big data has brought great changes to public administration and public service，and also provided a feasible path for government management innovation and capacity improvement．This paper analyzes the development of big data in China and abroad，and analyzes the opportunities brought by big data technology for government management from the perspective of information disclosure，fine service and accurate decision making．The system analyzes challenges of thinking impacts， sharing difficulties and information security encountered in government management in big data era，and proposes specific path for government management reform，mainly including：forming data thinking，strengthening top design，constructing platform．

big data； government management reform；government management innovation

D63－39

A

1007－8207（2017）12－0001－07

2017－09－25

平健 （1984—），男，辽宁鞍山人，辽宁大学博士后，中共辽宁省委党校公共管理教研部副教授，研究方向为公共管理与公共政策。

高 静）