银行破产中的监管责任——评苏洁澈著《银行破产监管责任研究》

蓝寿荣 罗梦婷

银行破产中的监管责任
——评苏洁澈著《银行破产监管责任研究》

蓝寿荣 罗梦婷

银行破产监管责任制度的构建，需要考虑银行破产监管中不同主体利益冲突的衡平、不同金融体系的共性与个性、重视银行破产中的受害人救济问题。《银行破产监管责任研究》是探索银行破产监管责任制度的一部力作，对于我国构建有效的银行监管体系，有理论价值和实际意义。

银行破产；银行监管；监管责任；金融风险

如同银行破产很少发生一样，研究银行破产的学术著作也很少。作为我国迄今为止研究银行破产监管责任的首部学术专著，苏洁澈博士著、中国政法大学出版社2015年12月出版的《银行破产监管责任研究》一书，填补了我国金融法领域的一项空白，为探索构建我国银行破产与监管责任制度提供了新视角和新思路。

一、立足实际,重在创新

创新是学术的生命。判断一项学术研究的成果是否有理论价值和社会功能，关键在于其能否及时归纳社会实践问题、总结实践经验，提出符合发展规律具有前瞻性的见解。

在理论研究层面，国内外学术界对银行破产问题进行了广泛的讨论，形成了丰富的学术成果。但遗憾的是，对银行破产中监管责任这一问题系统性的研究成果并不多。国外学者的相关著作有伊凡·胡克匹克斯（Eva Hupkes）的《比较视角中的银行破产法律制度》（The Legal Aspect Of Bank Insolvency：A Comparative Ananalysis Of West EU，USA And Canada，Kluwer Law International，2000）、彼得·卡特莱特（Peter Cartwright）的《银行危机的监管应对》（Bank In Crisis：The Legal Response，Ashgate，2002）和罗斯·拉斯特（Rose Maria Lastra）的《跨国银行破产》（Cross Border Bank Insolvency，Oxford，2011）等，并未进行深入的探讨。国内学者的相关论文或专著，有张继红著《银行破产法律制度研究》（上海大学出版社2005年版）、吴林涛著《涅抑或坠落——论商业银行破产重整制度》（法律出版社2013年版）等。上述成果大多简略涉及对问题银行的监管责任，并且主要侧重于单纯的理论分析，没有对银行破产所引发的金融监管责任问题进行深入的分析和比较。由此可见，目前各国对于银行破产的监管责任问题缺乏足够的理论探讨，没有就银行破产可能涉及的金融监管责任制度进行系统研究，亟需加强对银行破产中的监管责任的研究，充分认识金融监管责任与一般行政机关责任的差异，探寻构建银行破产与监管责任制度的有效途径。

从社会现实来说，金融风险作为一种社会经济现象经常发生，只是具有很大破坏力的事件很少，因此并不为普通老百姓所关注，但是作为学术研究是一个重要的课题。从最近的2008年金融危机来说，一场肇始于美国的次贷危机引发了自1929年经济大萧条以来最为严重的一次金融海啸，世界各地的一些银行遭到损失，沦为问题银行甚至破产倒闭。作为此次金融危机始发地和重灾区的美国，在2008年到2012年危机期间，被联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，简称FDIC）接管的问题银行达到465家。受到“多米诺骨牌效应”的影响，英国、法国、德国、瑞士、澳大利亚和日本等国的银行业也在此次金融危机中损失惨重，有的银行因资产状况急剧恶化和负债减少而被推至破产边缘。金融危机暴露了经济全球化框架内传统监管制度不足的问题，也促使国际社会在金融监管方面进行反思和改革，监管机构的力量和权力都得到了加强。从2013年起，中国版“巴塞尔协议III”正式实施，该办法的出台使得我国的新资本监管体系与国际金融监管改革的统一标准保持一致，体现了促进银行业审慎经营、增强对实体经济服务的能力，也使商业银行面临着日益刚性的监管约束。我国金融法律赋予了监管机构大量的权利，却未明确与监管责任相关的立法和政策，相关的银行破产条例至今尚未出台。在处理现实的针对监管机构的诉讼中，我国法院也没有意识到金融领域的监管责任的特殊性，只将此类案件当作普通行政诉讼案件来处理。在此背景下，需要研究银行破产及银行监管机构的责任问题。苏洁澈认为，“银行监管机构在银行破产程序中具有举足轻重的作用”，并由此展开对银行破产的监管责任制度的系统性研究。

二、观点明晰，颇有见地

《银行破产监管责任研究》一书，致力于理论研究与实践经验相结合，以理论研究为先导、以实际应用为目的，对构建符合中国国情的银行破产制度提出了独到见解。

（一）对银行破产的监管要衡平不同主体的利益冲突

“银行破产涉及公共利益和私人利益间的冲突，监管责任制度正是为了平衡这种冲突”，这是本书的一个基本判断及立足点，是作者在梳理银行特殊破产制度的发展脉络和本质属性的基础上，比较分析美国破产制度与欧洲破产制度后得出的结论。各国选择不同的银行破产制度，是因为“不同国家的监管体系、银行结构以及历史文化适合不同的银行破产制度”，是不同利益主体博弈的妥协物，对银行的监管必然要平衡这些主体之间的利益冲突。“监管责任囊括普通法系行政责任以及侵权责任，因此监管责任与公法和私法有紧密联系”，并据此指出法院面对监管责任时，往往面临着严格适用公法可能损害受害人救济权与严格适用私法可能削弱国家机关职权的两难抉择，引发读者思考。“破产制度的选择与监管责任有密切关系”，“一种有效的监管责任制度必须不能妨碍监管机构维持金融体系稳定，同时又能保护相对人的合法权利”。

（二）对银行破产的监管要考虑金融体系的共性与个性

在金融体系中，涉及银行破产监管责任的机构主要有中央银行、存款保险机构、银行监管机构和法院四大部门，在实际监管中应充分发挥其协调作用，提高监管效率。中央银行在实践中具有一定的监管性职能。存款保险制度有必要存在，这是由银行存款的流动性、消费者保护、隐性存款不确定性所决定。从美国联邦存款保险公司和英国“金融服务赔偿公司”在银行破产中的角色差异分析，可见“美国模式处理金融危机更有效率，但英国模式更能保护银行股东和高层”，但“私法通常自我限制角色，并不愿意对监管机构的决定进行干预”，使得银行股东和债权人的救济权难以得到司法保障。银行监管机构对破产的作用，主要表现为监管性干预，如美国“迅速纠正措施”，即联邦存款保险公司以可预见的方式对银行的过高风险行为进行早期干预。法院在银行破产中的角色就像“橡皮图章”，“体现了效力和公平间的冲突”，其司法审查和处理损害赔偿的功能受到限制。可见，对银行破产的监管要加强金融体系的透明性建设，协调各监管部门做好风险监测、评估、预警工作，建立从微观个体到整体行业的预警体系，充分考虑金融体系的共性与个性。我国虽然在《中国人民银行法》中规定了建立信息共享机制和金融监管协调机制，但目前央行、银监会、全国人大财经委员会等多部门参与监管的格局下，要注重发挥银行内部监管的积极性，强化公众监督的作用，注重加强监管协调，提高监管效率。

（三）要重视银行破产中的受害人救济问题

受害人救济是银行破产事件中的一个重要事情，对于银行破产中的受害人法定救济，替代问责和司法问责是两种现行的方式。替代问责制度包括立法机关、政府、公众投诉等方面的问责，通常仅对受害人提供间接的救济。从一些国家的机构设置和处理机制来看，替代问责处理方式的主导者几乎都是该国的金融服务或监管机构，降低了监管问责效果。司法问责是指由法院为受害人提供直接有效的司法救济，有效的司法审查能够确定监管机构行使权利的合理边界，从而遏制权力滥用，使得受害人得到救济。但是，放眼全球，不论大陆法系国家还是普通法系国家，大多设置了责任控制机制，在阻断投机性诉讼的同时也相应的损害了受害人权益。因此，出于经济、政治、正义的多重考虑，“给予监管机构侵权责任的绝对豁免并不合适，绝对豁免与金融体系稳定、效率和正义的目标是背道而驰的”，“理想的银行破产制度应当兼顾效率和公平”。

三、内容丰富，引证详实

银行破产的监管责任本身是一个跨学科的选题，需要运用包括法理学、民商法学、经济法学和行政法学等法学学科的理论，并借助经济学、金融学和社会学等非法学学科的研究成果，运用实证、比较、演绎、归纳等多种研究方法，全面的看待银行破产监管责任的规则构建问题。如运用比较研究方法，立足各国实际对比分析了英美两国的银行破产监管责任制度的差异性与共通之处，探究其“政治环境”、“金融结构”、“监管历史”等造成英美监管模式差异的成因，提出将监管竞争与合作相结合的“临时的应急的合作机制”，为我国建立相关的银行破产制度与监管责任制度提供有益的借鉴。如运用先归纳后演绎的方法，通过对以英美等国的银行破产监管法律制度进行考察，归纳总结并得出启示，在此基础之上反思中国银行破产与监管制度的立法和实践，结合中国的实际情况，运用演绎的方法为我国银行破产监管的模式选择与制度构建提出探索性的建议与意见。再如运用案例分析法，引证了大量的相关案例，聚焦于银行破产中的监管责任研究，着力探究了银行破产与银行监管的基本理论和法律规则，比较论证了英美等国银行破产的法律规则和司法实践的成效，为我国在该领域建立相关制度、推进立法进程提供有价值的参考。

鉴于银行破产问题是一个实践性很强的法学难题，“银行破产涉及国家权力与个人权利间的冲突”，“涉及行政法、宪法、侵权法和国际法，处于公法和私法的交叉点”，因而书中大量引用了第一手的国内外资料，包括相关论著、法律文件、国外法院判例以及主要国家和区域组织（欧洲人权法院和欧洲法院）的司法实践，基本上涵盖了目前国内外研究银行破产与银行监管的最新成果，可以说是国内从监管角度研究银行破产责任的学术风向标。全书引用了外文著作70余部，外文论文及报告160余篇，中文著作和译著近20余部，引用了20个英国案例、41个美国案例、21个国际法院案例等共140个国外案例。这些基本的研究工作，都与作者深厚的英美法功底和严谨的学术态度分不开。作者苏洁澈博士从事金融法学术研究多年，对国内的银行破产制度与司法现状、国外的银行破产法律和司法实践有着系统且深入的研究。有全球化的视野、扎实的理论分析能力、信手拈来的事实案例，才能研究出有价值的成果。该书系统梳理了银行破产监管责任的法理基础和司法实践，资料详实、逻辑严密、重在创新，填补了国内对银行破产监管责任研究的空白，是探索银行破产监管制度的力作。

（作者单位：南昌大学法学院）