国外贷援款项目绩效审计之探索

杨捷青

国外贷援款项目绩效审计之探索

杨捷青

随着我国利用国外贷援款项目的日益增长，为积极、合理、有效利用外资，防范和化解国家主权外债风险，维护国家对外信誉，外资审计应运而生。多年来，全体外资审计人员在各级党委、政府和审计署领导和支持下，积极探索、勇于实践取得了较好的成效。然而在改革开放不断深化，经济发展方式转变以及国内外经济社会环境发展变化的历史条件下，对国外贷援款项目审计（以下简称“外资审计”）工作提出了更高要求。做好新时期的外资审计工作，推进审计事业科学发展，是当前审计机关和外资审计人员努力的方向和目标,因此开展外资项目绩效审计非常有必要。在国外贷援款项目公证审计的基础上开展绩效审计，是根据项目所处的不同时期，针对每个阶段的特点设定评价标准，灵活运用绩效评价指标，运用科学合理的评价方法、评价标准对项目的相关性、效率、效果、可持续性以及综合绩效进行客观公正地评价。通过对贷款项目预期目标的实现程度、贷款目的实施效果以及可持续状况等进行评价，进一步规范和加强外国政府贷款管理工作，促进国外贷援款项目管理效能的提高和可持续能力的增强。

一、外资绩效审计的概念

1986年4月，在悉尼召开的最高审计机关第十二届国际会议上形成的《关于绩效审计、公营企业审计和审计总量的总声明》中将绩效审计表述为“最高审计机关的传统任务是进行合规性审计，包括遵守法律和规章以及财务责任的所有方面；除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计”。

开展外资项目绩效审计，就是结合国外贷援款项目公证审计，根据项目所处的不同时期，审计过程中灵活运用绩效评价指标，运用科学合理的评价办法、评价标准，对贷援款项目预期目标的实现程度、贷援款项目的实施效果以及可持续状况等进行评价，进一步规范和加强外资项目管理工作，促进外资项目管理效能的提高和可持续能力的增强，逐步发挥外资审计引导国际组织和外国政府贷援款资金流向，提高国外贷援款资金效益、发挥外资审计保障国家经济社会运行“免疫系统”功能。

二、对外资项目进行绩效评价的必要性

（一）促进政府外债项目落实的要求。把握政府外债项目的目标，梳理该目标与经济发展、城市建设、环境保护的关系，分析项目实施的各个环节（如设计、施工、运营等）易于偏离目标的风险点，查找各种潜在隐患和问题。如果存在严重的违法违规行为，要通过绩效评价进行揭露和促进整改，并及时总结原因、吸取经验，促进项目的全方面落实和达成预期目标。

（二）实现政府外债项目责任追究机制的要求。政府外债项目监管不到位的问题较为普遍,有的外债项目甚至在项目立项和审批阶段就存在巧立名目套取资金、贪污挪用资金、寻找种种借口逃避债务等问题。从根本上说，都是由于缺少责任追究制度造成的。当地领导或项目负责人缺少负债、履约、信用、责任等一系列意识，加上缺乏制度制约，为滋生问题提供了“土壤”。因此，对政府的外债项目进行绩效审计，不仅可以全过程监督项目的进展，还可以及时分析出现种种问题的原因，将责任落实到个人，使负责人责任意识加强，从而有效避免项目过程中不必要问题的发生。

（三）健全管理外资项目债务还贷的要求。政府外债项目必须要解决还贷问题。目前，很多项目单位拖欠、逃废、悬空外债，使得各级政府不得不承担政府外债项目的债务，致使加重当地财政负担的问题比较普遍。因此，项目完工进入运营阶段后，进行绩效审计十分必要。审计机关可以就外债项目还贷的资金来源和具体实施情况、项目还贷监督机制等进行评价，并对政府外债项目可能存在的风险和影响进行评估。

（四）决策管理政府外债项目的要求。政府外债项目在已经完工投入运营一段时间后，进行绩效审计可以最大程度的向当地政府展现项目立项和审批的科学性和可行性、项目设计的合理性、预期设定目标的可操作性、达到项目主要的指标的可能性，有利于总结项目的实施经验，进一步完善审批项目的程序，不断提高决策投资的水平。

三、外资审计项目绩效审计面临的问题

目前，经过全体外资审计人员的积极探索，在绩效项目选择、项目目标、绩效评价指标体系的确定等方面取得了一定的成绩，但由于我国绩效审计开展比较晚，相关理论研究不够深入，审计经验和相关知识比较欠缺，在审计实践和成功利用等方面还存在一些问题，影响了审计效果。

（一）审计评价指标体系不完善，没有建立完整的指标体系，进行绩效审计没有操作依据。

对于外资项目绩效审计而言，最关键的是审计评价体系的确定。评价指标体系是否科学合理，直接影响绩效评价的深度、广度和客观性。由于我国尚未提出统一规范的绩效审计评价体系，从而直接影响了绩效审计的效果。由于外资项目绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一，甚至于同一项目也会有多种不同的衡量标准。目前外资项目绩效审计使用的评价指标体系中的一、二级评价指标一般是参照审计署、财政部等部门的专业司统一设定的，更加细化的评价指标都是由审计人员根据项目可行性研究报告等资料，从项目建设情况以及取得的经济效果、社会效果和环境效果等方面资料提炼出来的，审计人员必须在审计开始前，与被审计单位就衡量绩效的标准问题进行协商，或者寻求一种公认的、无异议的评价标准。由于绩效审计评价体系的这种庞杂无序，使得审计人员对评价体系的确定存在疑惑。

（二）审计人员专业知识缺乏和工作量较大，增加了工作的难度和强度。

与传统的财务审计不同，审计人员在开展绩效审计时往往需具备相应的独立性和胜任能力，外资项目绩效审计对审计人员专业素养和准确判断力的高要求，除具有不同于一般性政府工作人员的才能及更加专业的知识外，还需要深刻地理解政府审计工作。特别是评价项目取得的经济、社会、环境和生态效益时，审计人员需要了解和取得项目专业指标，如根据项目所属行业的不同，审计人员要了解农业、林业、卫生、交通等部门的专业知识和指标。然后，再按这些指标来计算项目建设取得的生态、经济效益和社会效益。而审计人员要理解和掌握这些专业指标，就必须具有较高的专业知识。这就增加了审计工作的难度。

四、外资审计项目绩效审计探索

针对目前外资审计中存在的困难，必须改进外资审计方法。外资审计科研培训与外资审计项目相结合，加快外资审计理念的转变，以“免疫系统”理论为指导，以国家治理的理念为审计思路，坚持审计公证和审计监督职能并重，坚持审计报告如实披露，坚持立足国情与国际惯例相衔接，坚持财务审计和效益评价相结合，进一步推进外资项目绩效审计。

第一，树立科学的外资项目绩效审计理念，做到“五个并重”。审计机关在对国外贷援款项目进行绩效审计的核心是积极促进实施单位和主管部门合理高效地使用国外资金。如果各级政府能够充分利用外资贷援款项目并顺利实施，将拓展国家建设资金的来源渠道，推动产业结构的调整和升级，学习并及时掌握国外先进的管理方式和理念。通过对外资贷援款项目进行绩效评价，使各级政府运用管理外资的水平不断提高，从而规避风险，顺利完成国家在利用外资、产业政策、国民经济和社会建设等方面的计划。充分理解进行外资贷援款项目绩效审计的意义，应该站在国家对外开放政策的落实和促进经济发展方式进一步转变的高度。在外资审计领域树立科学审计观念，需要做到“五个并重”的要求：外资审计工作中公证与监督并重、将国家运用外资的大局理念与规避运用外资风险的观念并重、科学规范的审计公证制度与公正处理违规违法问题的手段并重，对项目的主管单位及实施单位负责与对国家和法律法规负责并重、规范财务报表和内部监管的微观层面和提出意见改进项目的宏观层面并重。

第二，健全外资项目绩效审计制度，建立实施系统。进一步深入落实外资贷援款项目的绩效审计工作，需要以明确的法律依据和完善的绩效审计制度作保障。可以运用审计部门、项目审批部门、资金监管等部门共同发文的方式，建立一套行之有效的外资绩效审计系统。设计整套外资绩效审计操作细则，明确国外贷援款项目绩效审计的具体内容、方式、方法、成果运用等，从而解决审计依据、审计范围、审计方法和审计成果运用等方面的问题。建立外资贷援款项目绩效审计制度，进一步完善国外贷援款项目审计手段；对外资绩效审计的程序、内容、方法以及报告格式等方面提出明确合理的要求，进一步规范审计行为。

第三，制定外资贷援款项目绩效审计计划，侧重专项类项目。外资贷援款绩效审计项目大多分为专项类绩效审计项目和公证类绩效审计项目，应当科学安排国外贷援款项目的绩效审计计划的重点。专项类的绩效审计项目指的是针对特定的项目、资金、行业、系统、地区或单位，安排的有代表性的、能全方位覆盖的绩效审计项目。基于专项类的绩效审计项目在公证期方面没有限制，因而拥有较大的自主性，在时间和人力安排上比较灵活。此外，在整合项目的过程中还可以及时发现项目普遍存在的问题。最近几年，审计机关和地方的外资审计部门安排的绩效审计项目大都是这种类型的。连续若干年跟踪一定范围内的公证审计项目，汇总提炼出有价值的选题，科学安排下一年度的审计计划，适时确定专项类绩效审计项目，进一步提升审计成果的层次，使审计成果最大化。公证类的绩效审计项目指的是对已有公证审计报告的外资贷援款项目安排进行绩效审计。因为公证审计报告有一定的时间限制，而且是个别的项目情况，属于审计个案，缺乏系统性和延续性，审计部门就很难做出整体的情况判断，难以得出深入透彻层次较高的审计成果，因此在安排年度审计计划时，这一类的审计项目应适当减少。

第四，完善外资项目绩效审计的组织实施，规范“六统一”。审计部门对外资项目进行绩效审计，对外发布公证审计报告时，应进行“六统一”的规范：绩效审计报告汇总的部门统一制定实施方案、统一明确评价具体标准、统一实施审前培训、统一把握审计实施进度、统一审核出现的问题、统一提交绩效审计报告。外资贷援款项目除财务状况审计外，还应对项目的绩效情况发表评价意见。期末审计围绕项目财务报表进行审计并出具公证审计报告。该审计报告的关注点在于项目实施过程中的财务收支状况以及执行情况，特别是合法性和真实性问题。因为有审计时间的限制，在绩效方面只能做到呈现目标的阶段性实现情况、实施项目过程中的浪费等方面的问题，对于产生问题的原因和可能因此造成的后果没有深入透彻的分析。所以，应将期中审计和期末审计相结合，在审计开始介入时，就应该进一步深入，不仅对财务报表、财务状况出具公证审计报告，还应对相关的项目单位进行分析评价，重点关注其中的绩效情况，找出问题产生的原因，并就相关问题向主管部门和项目负责单位提出体制、机制、建设等方面的建议，从而发挥绩效审计的重要作用。

第五，提高外资项目绩效审计成果水平，审计成果一体化。绩效审计的良性发展依赖于审计成果的好坏和数量的多少。在进行审计实践的过程中，应该针对所审计项目的特点，关注重点，从一点出发关涉全局，找出根本性的、普遍性的问题，并进一步分析原因，从宏观层面即体制、机制、建设方面提出建议，从而产生更高层次的审计成果。在审计过程中，应树立科学的国家审计观，引入审计成果一体化的理念，打破狭隘的区域审计观、行业审计观和项目审计观。一方面，国外贷援款项目的绩效审计成果的一体化呈现，打破区域审计观。即将分布于各部门、各地区的外资绩效审计成果分门别类逐级汇总，做到横向到边、纵向到底，甚至覆盖当年度全国外资贷援款项目绩效审计成果。但是这种综合并不是简单相加，而是要以我国运用外资审计成果的全局观来分析评价利用外资的有效性、安全性和必要性。另一方面，把外资贷援款项目的绩效审计成果纳入财政审计的总体格局中，打破狭隘的行业审计观，实现审计一体化。也就是说，把外资贷援款项目的绩效审计成果当作一个分支，将外资贷援款审计成果与财政审计整体成果相结合，把它和财政审计整体中对应领域的相关审计成果综合起来，并从整个财政情况的宏观层面出发，从财政体制、管理制度、目标实现等方面进行分析调查，提出建议，从而形成高质量的审计成果。此外，将外资贷援款审计纳入国家审计的重点范畴，重视外资审计、加强外资审计力量，打破狭隘的项目审计观，任何审计项目都是国家审计的组成部分，没有孰轻孰重。无论审计何种审计项目，审计人员都应该依法履行审计职责，实现审计成果价值最大化，把“权力”关进制度的笼子，充分发挥审计在推进深化改革、促进完善国家治理中的作用。

（作者单位：江西省审计厅）