英国邻里规划实践对我国社区治理的启示

[摘要] 英国邻里规划赋予社区规划的法律效力，并成为规划系统的一个层级。邻里规划主体的规划能力也因此成为挑战。除了其自身规划能力外，地方规划部门、咨询公司和指导文件构成了多渠道的支持。同时由于外部环境的影响，规划效果也表现出较大的差异性。当前中国亦可对社区规划赋权，以提高其效用和民众热情，同时加强规划能力输入渠道的多样性，以提高社区规划能力，最后还应给予社区一定自主性和灵活性，以适应其外部环境的差异。

[关键词] 邻里规划 社区规划 英国规划

[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）06-0020-05

[作者简介] 喻歆植（1986 — ），重庆开州人，重庆交通大学建筑与城市规划学院讲师，博士，研究方向：社区规划、可持续发展评估。

一、邻里规划相关背景

邻里规划（Neighbourhood Planning）是英格兰地区在2011年颁布《地方主义法案》（Localism Act）之后建立的一种自下而上的规划形式，并于2012年开始正式实施。它赋予了住在同一邻里社区内的居民自行申请编制规划的权利。

鄰里规划之前，英国一直沿用2004年的《规划与强制收购法》，包含国家战略规划指导（Planning Policy Statements），区域空间战略（Regional Spatial Strategies），以及地方发展框架（Local Development Framework）三级体系。2011年地方化法案将权力下放，移除了区域空间战略规划（除大伦敦地区），并引入邻里规划作为新的规划层级。随后2012国家规划政策框架（National Planning Policy Framework）取代之前的一系列国家规划政策文件，大幅度精简了顶层政策。

随着区域规划被取消，规划权力被分配给了地方政府。地方政府可根据自身情况，比如住房需求、土地供应量、房地产市场价格波动等因素拟定本地住房供应目标，而不再进行区域分配。同时，邻里规划将空间规划体系延伸到了更低的社区规划层面（图1）。这一转变实际上是卡梅隆政府将国家管治模式从“大政府”（强调政府层面的战略调控）转向“大社会”（强调权力下放至地方政府和社区以进行高效的资源配置）在城乡规划领域的体现。

二、邻里规划案例研究

英国目前邻里规划，有超过2000多个申请案例，但是大部分还处于比较初级的阶段。截至2016年底，只有126个邻里规划方案通过并实施。本研究从中选取了15个最早完成的邻里规划案例进行实证研究。

本研究主要运用的研究方法包括文献资料研究和采访访谈，参考15个案例的邻里发展规划和独立审核报告共30个文件，作为主要的文献研究来源。其次，对15个案例的邻里规划相关政策制定人员发出了采访请求，最后有9个接受了面对面采访。

三、 英国邻里规划成效及现状探讨

目前对英国邻里规划运动的结果进行评价为时尚早，但就已经完成的部分案例来看，已取得的成效主要包括三个方面。首先，赋予邻里规划法律地位，从根本上改变了之前社区规划有编制欠实施的尴尬处境。这也是邻里规划在英国如此火热的原因，大量的地方社区申请了邻里规划，并涌现出很多优秀的案例。其次，允许和鼓励多种渠道参与邻里规划，从一定程度上缓解了社区规划能力不足的问题。研究案例中大部分参与者都认为自己的规划能力得到了提高。最后，由于各个邻里区域的外部差异性很大，政府给予了邻里规划一定的自由裁量权。各社区可以根据自己的条件选择感兴趣的问题编制邻里规划，在一定情况下降低了邻里规划的门槛，使社区居民可以将规划资源集中在关键性问题上。

1. 邻里规划层级的法律效力

邻里规划之前，英国已经具有悠久的社区规划传统，如村镇规划和教区规划。但是之前的社区规划形式都缺乏法律效应。社区居民自发制定的社区规划项目往往不能被纳入地方规划系统。没有法律效应的社区规划由于其执行的不确定性，极大地损害了居民自发组织规划的积极性，很多社区居民认为编制社区规划并没有想象的那样具有实际意义。而邻里规划只要通过公民投票就具有了法律效力从而成为地方规划文件的一部分，这在很大程度上提升了社区居民的积极性，当他们意识到自己的意见有可能会真正被采纳的时候便更加倾向于去表达自己的意见。

另一方面，邻里规划保留了社区规划的自愿原则。并不是所有的社区都需要邻里规划，邻里规划本质上来说还是问题驱动的社区规划形式，即当地居民意识到社区规划存在问题而该问题被地方规划忽略或者没有恰当解决的时候，邻里规划才能发挥作用。而且邻里规划尚不能摆脱地方规划的控制。地方规划层级往往分配了住房建设和开发任务，邻里规划在制定过程中必须要满足地方规划的定额要求，因为政府担心社区规划天然的保守主义影响区域发展。

2. 邻里规划的规划能力

作为由社区居民主导的规划形式，邻里规划的核心问题是规划能力的问题。邻里规划执行小组是需求规划能力的主体，团队成员的规划能力直接影响社区规划的最终结果。另外作为辅助手段，地方规划部门被强制要求提供规划指导。其次，引入规划咨询机构也是非常有用的途径之一。同时，详细合理的邻里规划指导文件通过间接影响和指导各个规划参与者，也在一定程度上弥补规划不足的问题。

无论如何，邻里规划的主体还是其规划小组，地方政府和咨询机构只能作为辅助而不能取代规划小组的领导地位。而规划小组的规划能力直接取决于其成员的相关技能。各个邻里规划小组的组成不一样，导致其规划能力出现较大的差异性。虽然邻里规划可以在一定程度上对普通居民进行规划指导。特别是在程序性问题上具有一定的指导意义，但是在涉及到具体规划问题的时候，往往需要专业的知识和技能支持，仅仅依靠指导并不足够。

地方规划部门对邻里规划的规划指导和支持是强制性的，但事实上，地方参与在不同社区表现出很大的差异性。邻里规划小组和地方政府之间的关系会微妙地影响其合作模式。在这些案例中地方规划部门并不能指导邻里规划，有时候反而会发生反作用。endprint

选取的15个案例中有5个案例引入了咨询公司，另外10个案例由规划小组成员自行编制。规划咨询公司的介入是非常复杂的。在实证案例中，咨询公司的介入要么很有限，要么取代了规划小组。最好的方式是将咨询公司当作“关键性朋友”，在规划过程中对小组成员进行引导，但规划小组仍然占据主导地位。

3.邻里规划外部环境差异性

在不同社区，邻里规划的实际应用差别极大，可能呈现出完全不同的状态，新的问题和矛盾不断涌现，很多是之前从来没有预计到的。邻里面积的大小、人口数量、城乡区别以及经济状况都是影响邻里规划的主要外部元素。

首先，面积过大的邻里区域往往会需求更多的资源，地区复杂程度也会相应增加。收集基本数据的时候会比较困难，而有些地区由于包含了一些自然保护区或者可能造成污染的工厂而需要强制性包含一份环境评估报告，那么该邻里规划将需要花费更多的人力和财力。邻里范围的划分也是一个大问题。虽然大部分地区沿用了之前的村镇或教区边界，但是有些跨地区的问题可能需要联合两个或更多地区才能得以解决，这对地区之间的协作要求上提出了更高的要求。人口因素影响也非常突出。主要表现在，人口基数较大的地方需要更多的资源去准备邻里规划。邻里规划需要邻里居民的广泛参与，人口较大的地方无论是宣传、组织或是协作，都要耗费更多的资源和时间。邻里规划本身可能也会面临更加复杂的问题，更多的意见将如何统一，人员如何调度都会反映在邻里规划的结果里面。

邻里规划在城市和乡村地区所表现出来的情况存在较大差异。乡村地区由于其历史原因，拥有村镇、教区等行政划分单位，并设立议会。邻里规划的区域划分基本上沿用之前的村镇、教区边界，同时由其议员担任邻里规划委员会主要成员。而在城市地区，需要重新组织一个邻里论坛组织去领导其规划。由于需要重新划分新的邻里边界和建立新的组织机构，导致城市地区的邻里规划面临更大的复杂性。事实上，有学者提出由议会主导邻里规划和由邻里论坛组织主导邻里规划是两个完全不同的概念。

地方经济基础对邻里规划的影响也较为突出。最开始的一批邻里规划项目都得到了国家政府的资金支持，同时大多数案例也得到地方政府的财政补贴。面对可能的花費，贫困地区几乎没有能力参与到邻里规划的热潮之中。除了资金支撑不足的问题，贫困地区的社区认同感相对较弱，人们并不愿意花费额外的时间和精力去自愿劳动，或是为了社区的发展贡献自己的力量。而且大多数贫困地区的居民本身的精力和时间都非常有限。因为受教育程度的问题，贫困社区的规划和组织能力也很有限，同时由于资金短缺而没有办法聘请规划咨询公司，所以只好放弃邻里规划。

四、对中国的借鉴意义

“以人为本”、“精细化规划”和“城市修补”等概念的提出，标志着我国城乡规划已经开始进入新的阶段。传统自上而下的规划体系中，规划师和政策制定者在顶层制定规划框架，但是由于缺乏对每个具体规划环境的精确认知而无法良好介入社区层面的规划过程中。要精细化规划，要对城市问题进行修补就必须依靠社区层面的自我完善。将这一庞大而繁琐的工作从规划师手中解放，让无数个社区自己去解决自己的问题，可能将是未来规划中至关重要的一个环节，因为只有这样才能切实的在每个精细的规划问题上得到最优解。而且社区规划是最贴合“以人为本”这一主题的规划形式。社区规划的直接受益者或者受害者都是社区居民，对于他们而言，每一个规划决定都直接影响今后的生活质量。

中国一些地方对于公众参与和引导的社区规划还没有足够重视。英国邻里规划的相关经验在很多方面值得借鉴。

首先，在可控框架内对社区规划逐渐放权，给予社区规划一定的法律效力，同时将其纳入整个规划体系。要推行社区规划，首先是要给予社区民众真正的发言权，可以学习英国的做法，逐渐放权，让社区规划具备一定的法律效力，以增加民众的热情和信心。但同时必须意识到自下而上的规划具有先天的盲目性，每个人基于自己的利益作出碎片化的决定，而欠缺整体性和综合性。社区规划不可能担当规划的主体，但是可以作为良好的辅助规划方式。中国亦可将社区规划控制在地方规划的框架之内，从而确保其在大方向上一致，有效避免社区规划先天不足。

其次，相信社区规划能力。中国社区规划一直由规划师主导，而社区居民的权力仅限于提出意见和想法。造成该局面的主要问题在于，一方面，由于现有规划体制的问题，很难实现居民主导规划。另一方面，政府和规划师对于社区规划能力没有足够的信心，并不认为社区有能力主导自己的规划。而英国一直都有公众参与规划的传统，社区层面的规划也进行了多年的试验和实践。可以说英国比较高的公众参与度是不断练习和提高的结果，也是政府对于民众参与规划能力信任的体现。公众参与的规划实际上是一个逐渐成熟和升级的过程，一开始必然会出现一系列问题，但是随着经验的积累，公众的规划能力就会得到提升。先打开一个自下而上的缺口，让公民的规划能力逐渐得到练习，公民参与将形成一个固定的风气。英国如今更是在分权和地方化的思想下给予社区极大的自主权。中国也需要先实践起来，给予社区试点的机会。

再次，保持多种渠道提供规划能力支持。虽然英国已经具备多年的公众参与规划的文化土壤，但其邻里规划也存在规划能力不足的问题，并不是每个社区都有相关的规划从业者，很多社区的的邻里规划都由普通背景的自愿者制定。中国社区规划面临更大的规划能力不足的困难，英国的经验就是增加规划能力的输入渠道，如地方规划部门必须对于邻里规划提供必要的规划能力和专业性支持，或者合理引入规划咨询公司。中国在社区规划的过程中，更需要具有多种渠道提供规划支持的能力。同时，大量编写邻里规划指导性文件，从宏观上对各个参与主体进行指导，使规划过程有循可依。在英国邻里规划案例调查中，一些没有雇佣规划咨询公司的案例可以根据这些指导性文件自行编制邻里规划，并取得了良好的效果。当然，这些支持也在一定程度上对资金和公民的规划掌控权提出了挑战。英国政府希望邻里规划仍然由社区居民主导，而参与规划的其他组织或机构成为良好的指导者，但是大多数社区似乎很难保持好这一平衡。endprint

最后，社区外部环境往往对社区规划效果造成影响。英国邻里规划虽然具有一定的灵活性，但是实施效果在不同的区域之间差异十分明显。社区的面积、人口、经济、城乡地位都影响其规划的最终效果。可以说在外部环境差异较大的地区，其社区规划需要的资源，规划过程的复杂程度和最终成果的实施难度可能完全不在一个等级。邻里规划还出现了城乡差异导致的邻里论坛组织和村镇议会两个不同的规划主体，以及经济差异导致的欠发达地区参与积极性不高等问题。中国社区规划中也需要注意不同社区外部环境的影响，给予不同地区一定的自由裁量权。中国相对英国具有更大的体量和人口基数，同时经济基础、地理环境和文化习俗也是千差万别。在社区规划过程中更应该尊重其所处的外部环境。

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