我国城轨交通发展回顾及思考

文〡宋敏华

我国城轨交通发展回顾及思考

文〡宋敏华

我很幸运，一毕业就从事城市轨道交通的规划、设计工作，见证了我国改革开放后城市轨道交通的发展。那个时候，人们对城市轨道交通还不太了解，我打了比喻说：地铁是表，铁路是钟，钟表同宗同源。当时，心里多少有些表比钟精密的优越感。如今，铁路发展到高速铁路，技术含量大为提高，但我认为二者之间的关系没有变。

当然也有区别，那就是铁路由国家投资、主导，城轨交通由地方政府投资、运行和管理。正是这个区别，城轨交通形成许多独特现象，比如，一个城市不同线路的车辆，无法实现相互连通。

截至目前，国内已有43个城市的轨道交通建设规划获得国家批复，规划总里程超过9000公里。2016年，全国城轨交通投资接近4000亿元，只及铁路8000亿元的一半。我相信，不远将来，城轨交通的投资会接近甚至超越铁路投资。

城轨交通发展阶段回顾

1965年，中国第一条地铁开工建设，于1971年运营，这是一条以战备为主、兼顾交通的地铁。1983年，上海市开始重新启动城市地下铁道的规划建设，地铁1号线在1990年正式开工，1994年建成，可视为真正意义上以交通为目的的城市轨道交通线路。因为当时用外国政府的贷款，得买国外装备，上海地铁1号线用德国政府贷款，80%的设备要买德国产品。以至于上海地铁1号线，以及后续的2号线、广州地铁1号线造价非常高，达到每公里7亿～8亿元，这在当时是天价。所以，在上海地铁2号线、广州地铁1号线还没有建成的1995年，国务院办公厅发布60号文——《关于暂停审批城市地下快速轨道交通项目的通知》，除北京、广州两个在建地铁项目和上海地铁2号线项目外，今后一段时间内暂停审批城市地下快速轨道项目。还指出所有的城市快速轨道交通项目均属大型项目，必须报国务院审批，同时着手制订地铁设备国产化规划。

1999年，国务院办公厅发布20号文——《关于城市轨道交通设备国产化的实施意见》。《实施意见》规定，城市轨道交通项目，无论使用何种建设资金，其全部轨道车辆和机电设备的平均国产化率要确保不低于70%。城市轨道交通设备国产化工作的重点是轨道车辆和信号系统。20号文对城轨装备制造产业很重要，开启了城轨交通装备制造业的春天。

亚洲金融危机后，我国采取了扩大内需的宏观调控政策，逐步取消了暂停审批的禁令。2003年，国务院办公厅发布81号文——《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》，提出发展城轨交通应当坚持量力而行、规范管理、稳步发展的方针，合理控制建设规模和发展速度，确保与城市经济发展水平相适应，防止盲目发展或过分超前。81号文为发展地铁的城市设立了一个门槛：地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上；申报建设轻轨的城市应达到下述基本条件：地方财政一般预算收入在60亿元以上，国内生产总值达到600亿元以上，城区人口在150万人以上，规划线路客流规模达到单向高峰小时1万人以上。81号文同时规定，由国务院审批建设规划，不再一条线一条线审批。至此，城轨交通进入快速发展阶段。

2001～2005年的“十五”期间，10市新增399公里，年均增长80公里。2005年末运营线路544公里。

2006～2010年的“十一五”期间，12城市新建1054公里，年均211公里，比前5年翻了一番多。2010年末累计运营线路达1599公里。

2011～2015年的“十二五”期间，新建2019公里，年均404公里，又翻了一番。

2016年，按国务院“放管服”改革要求，国家发改委进一步简政放权，形成“国家审批建设规划+省级审批项目可研”的城轨交通项目审批管理体系。

“十三五”期间，城轨交通将呈现爆发式增长态势。进入“十三五”以来，全国有100多个城市规划了城轨交通工程的建设，将形成百城百市同时发展城轨交通的新局面。与此同时，新增运营线路大幅攀升，2016年新增运营线路首次突破500公里大关，今年预计将达到1000公里左右，仅用一年时间再次翻番。预计到2020年底，全国将有60多个城市开通运营线路8000公里左右（含有轨电车和市域快轨交通）。

城轨交通装备制造业得益于国产化政策，取得了高速发展，技术先进性已居世界前列，并开始输出海外。事实上，城轨交通“走出去”的历史很久，成绩也很显著。我国城轨交通与铁路的不同，主要在于国家投资主导和地方政府投资，国际上也大致如此，所以，城轨交通“走出去”的战略敏感性低于高铁“走出去”，阻力也相对小。2015年，中国城市轨道交通协会组织编制了《城轨交通走出去相关问题研究》课题，获得相关部门重视，国家发展改革委在2016年发布421号文——《关于建立铁路（含城市轨道交通）“走出去”工作协调小组的通知》，将城轨交通与铁路一同纳入“走出去”战略，中国城市轨道交通协会成为国家“走出去”工作协调小组的成员之一。

城轨交通发展要重视“全生命周期成本”

城轨交通快速发展，也使行业面临一系列新课题。最近，国家层面强调要强化责任意识，从严审核把关，防范金融风险，严控地方政府债务增量。鉴于目前的建设态势，上升到防范金融风险的高度，是十分必要和及时的。城轨交通爆发式增长对资金、人才和前期工作等支撑资源，造成难以承受的压力，应引起全行业高度重视。对在建项目特别是正处前期工作中的建设规划，进一步深入研究，对资金筹措和企业债务等进行严格审核，防止存在风险隐患的项目草草上马，才能确保城轨交通健康发展。

这就有必要重新认识城轨交通的成本，要有全生命周期成本体系的概念，即是“建设成本+财务成本+运营成本+更新改造及追加投资成本”。一旦成网运营，运输效率成倍提高，同时也会给地方政府增加巨大的财政压力！

从几个案例可见一斑。

新加坡地铁是一家拥有30年经营历史的城市轨道运营商，在业界有着良好的口碑。新加坡地铁于2000年在新加坡证券交易所上市，但是2016年10月18日就退市了，原因是现金流出现了巨大缺口。请注意，这是在经营了30年以后才出现的问题，就是票务收入和其他业务收入无法涵盖运营成本增长、更新改造及追加投资的资本支出。而政府无法补贴上市公司，只能退市。

国内除北京外，其他城市的城轨交通开通运营都不足25年，还没有大规模进入更新改造阶段。北京地铁已经历了这个过程，2008年北京奥运会前，北京地铁一二期工程完成了“消隐工程”，即设备更新改造，40公里线路投资44亿元。而且，北京地铁这些年几乎年年在改造升级。相信这些建成后持续发生的费用，很多城市并没有做好准备。

纽约地铁是最古老、最庞大的地铁系统之一，1070公里的运营里程，472座车站，17.6亿人次的客流量（2016年），但在近来也面临接二连三脱轨、轨道起火和超载事故等，2017年线网被宣布进入紧急状态，经营上也出现巨额亏损。原因也是资金没有办法覆盖目前为止需要继续投入的更新改造，和重新的资本投入的要求。

目前，内地大多数城市城轨交通的收入来源与纽约高度相似（主要为较为单一的票务收入+政府补贴模式）。一旦出现政府补贴不足，风险就将大幅提升。

伦敦地铁由于2012年奥运会拨了一大笔款，已经有了很大改善，据说如果没有那次改造也不会比纽约地铁更好。其实，伦敦地铁也出现了设备老化、更新不足、交通事故多等问题。PPP在上世纪末被英国政府视为缓解财政压力的有效手段，但由于执行不当，公私部门之间风险分担不合理（私营部门承担过多风险）导致利益冲突，多数PPP项目无法按计划顺利实施。

PPP不是万能的，只有合理的PPP方案才能有效解决可持续发展问题。

* 参见许幕韩：城市轨道交通可持续发展浅析，《中国城轨交通业主领导人峰会：2017上海年会》，第151页。

通过三个案例*，不难看出，重申全生命周期管理理念极为必要。全生命周期是指统筹考虑城轨交通线路建设及运营期间的所有费用支出（包括建设成本、财务费用、运营成本及更新改造和追加投资等），通常以25～30年为一个周期，并通过制订整个周期内的财务平衡计划，来实现城轨交通线路的持续、平稳和高效运营。

有关行业发展的四点思考

其一，二线城市超强度建设城轨交通。成都、武汉、郑州等城市在几年内要建成500公里甚至更多的网络规模，远超2008北京奥运会和2010上海世博会前的建设强度。如何汲取北京、上海在500公里成网过程中的经验与教训，站在更高的起点上发展，值得各地和行业深刻思考。

其二，高速发展中如何满足不同需求。国际上大运量地铁线路长度约为20公里，因为主城区地铁站间距一般约为一公里，车站过多，旅行速度就不高。我国大概在35公里左右，现在单条地铁线路里程越建越长，有些已经达到百公里，且出现跨地域现象，如上海地铁11号线已经到昆山，全长82公里，从昆山花桥到上海徐家汇用时70分钟，高运量、高投资的地铁优势显现不出来。此外，广州地铁也计划与中山连接。

简单地延伸地铁线路不是聪明的做法。随着城轨交通从中心城区延伸出去，需要考虑如何满足不同需求。灵活布线，选用不同时速的车辆，采用多形式的运营模式以满足不同需求，是目前必须面对的问题。

其三，发展多运量、多制式城轨交通系统。在已建成的城轨交通中，地铁占76%*，这有一定合理性。随着大批三线城市建设城轨交通，及大城市线路往外延伸，据统计在“十三五”期间，将有47个城市建设地铁、32个城市建设单轨、72个城市建设有轨电车。发展多运量制式的城轨交通迫在眉睫。

随着全生命周期成本意识的提高，造价相对较低的中低运量城轨交通会面临巨大的发展机遇。但由于各种原因，在建的中低运量城轨交通机电系统过于繁杂，有“小地铁”的倾向，造价降不下来，后期运维成本也高。采用适合的（够用的）技术，降低工程造价和后期运维难度和成本，才可走出一条可持续发展的道路。

目前，市域快轨的定位还不明确。但不可否认，为满足不同的交通需求，市域快轨也会迎来大规模发展。

其四，自主创新企业的出路及产业布点的思考。经过二十年的国产化政策激励，地铁车辆基本规范成系列，中低运量的城轨交通车辆尚处于多头并进的状态，亟需国家层面的统筹规划。与此同时，许多企业对城轨交通高速发展表现出极大热忱，纷纷进入。2017年9月15日，国务院办公厅发布《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》，明确鼓励民企投资城轨交通装备产业，但在实施过程中，还没有准备好迎接它们进入的法律支持。

国家认证认监委、国家发改委委托中国城市轨道交通协会开展的装备认证工作，正在筹备过程中。“认证实施意见”已经完稿，第一批产品认证目录也已确定，争取年底发布，将为自主创新和民资进入做好规范，保驾护航。

宋敏华，中国城市轨道交通协会副会长兼秘书长。本文根据宋敏华在2017中国(湖南)国际轨道交通产业博览会暨高峰论坛上的发言整理

* 参见中国城市轨道交通协会：《城市轨道交通2016年度统计和分析报告》。