人大常委会“固废法”执法检查报告深度解读

人大常委会“固废法”执法检查报告深度解读

建设生态文明、保护生态环境关系人民福祉、关乎民族未来，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容，是全面建成小康社会、建设美丽中国的时代选择。防治固体废物污染，与大气、水、土壤污染防治密切相关，是生态文明建设和环境保护工作中不可或缺的重要一环，是重要的民生工程和民心工程。

为全面检查固体废物污染环境防治法贯彻实施情况，推动党中央重大决策部署贯彻落实，推进环境质量改善，保障人民群众健康，全国人大常委会执法检查组于今年5月启动开展“固废法”执法检查。2017年11月1日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上，全国人大常委会委员长张德江就全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》实施情况做出报告。E20研究院就报告内容进行了深入解读。

固体废物环境管理 新形势新任务

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(“固废法”)是为了防治固体废物污染环境，保障人体健康，维护生态安全，促进经济社会可持续发展而制定的法规。“固废法”于1995年会议通过并公布，并于1996年4月1日起开始实行，在法律层面填补了对固体废物污染控制管理的空白，也是国家第一次从法律层面对危险废物处理行业进行管理的文件。2004年“固废法”第一次修订，明确国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则，规定产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。2013、2015和2016年的三次修订分别对“固废法”的第四十四条、第二十五条和第五十九条条款进行了具体修改。

“固废法”在实施的22年中，对防治固体废物污染环境，保障人体健康，维护生态安全，发挥了重要作用。为贯彻落实“固废法”，国务院制定(修订)了危险废物经营许可、医疗废物管理、畜禽规模养殖污染防治、城市市容和环境卫生管理、废弃电器电子产品回收处理、报废汽车回收管理等行政法规。相关部门按照职责分工，制定了一系列部门规章、标准规范和技术指南，固体废物管理制度体系逐步完善。与此同时，陕西、湖南等21个省(区、市)结合本地区实际开展了固体废物污染防治地方立法，使“固废法”的规定更加细化，便于实施。

2017年11月1日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上，全国人民代表大会常务委员会执法检查组向全国人大常委会提请审议了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》实施情况报告。普法是执法、守法、用法的基础。全国人大常委会开展“固废法”执法检查，本身就是对这部法律的一次宣传普及。要把法治教育和道德教化结合起来，提高全民族法治素养和道德素质，使节约资源、保护环境的意识深入人心，推动全社会共同关注、共同行动，形成有利于环境保护的生产方式和生活方式。

这次执法检查始终坚持问题导向，检查内容包括：城乡生活垃圾、工业固体废物和农业废弃物污染防治情况，危险废物监管和进口固体废物管理情况，垃圾分类等配套法规制度的制定和执行情况，固体废物污染防治责任落实和监察执法情况，法律实施中存在的主要问题，对修改完善“固废法”的意见和建议等。

执法检查中各地普遍反映，“固废法”中的一些制度规定难以适应当前固体废物污染防治新形势新任务，迫切需要总结实践经验，特别是党的十八大以来，党中央对推进生态文明法制建设进行了新部署，全国人大常委会加强环境保护领域立法，确立了很多新的法律制度和法律规范，这些都对完善“固废法”及相关法律提出了迫切要求。建议尽快启动“固废法”修订工作，统筹清洁生产促进法、循环经济促进法和“固废法”修改，共同推进固体废物“减量化、资源化、无害化”。同时，国务院要抓紧制定完善配套法规，有条件的地方要制定地方性法规，为加强固体废物污染防治提供强有力的法律保障。

深度解读生活垃圾分类处理领域

1.政策情况及实施绩效

在政策层面，相关部门发布了生活垃圾收集、运输、处理等相关管理规章和标准规范100余项;去年以来又专门印发生产者责任延伸制度推行方案、生活垃圾分类制度实施方案等政策文件，稳步推进城乡生活垃圾分类和无害化处理。在电子废弃物方面，明确了名录、规划和基金补贴等4项制度，制定了基于生产者责任延伸制度的电子废物管理办法。

在实施层面，“十二五”以来，累计安排中央预算内投资386亿元，支持地方多渠道融资，加快城镇垃圾收运、处理等设施建设。2015年，确定26个城市(区)作为第一批垃圾分类示范城市(区)，多数示范城市出台了垃圾分类地方性政策法规，筹措了垃圾分类专项资金。部分示范城市探索推进“两网衔接”，完善垃圾分类收运体系。向全国推广浙江金华“两次四分法”、垃圾不落地、阳光房堆肥处理等经验，推进农村生活垃圾分类和资源化利用。

在各级政府和相关部门认真落实法律规定的各项工作推动下，生活垃圾分类及处理工作取得长足进步。一是城市生活垃圾无害化处理率逐步提升。截至2016年底，我国城市共有生活垃圾无害化处理设施940座，无害化处理能力62.1万吨/天，无害化处理率达到96.6%，比2003年提高了近45个百分点。二是资源回收利用率有效提高。从2012年起建立废弃电器电子产品处理基金制度，累计支出107亿元，引导近3亿台废弃电器电子产品从个体商贩回收等渠道进入正规企业处理，不规范拆解处理活动得到基本控制。开展循环经济试点、资源综合利用“双百工程”、城市矿产和工业资源综合利用示范基地等建设，加强废钢铁、废轮胎等再生资源行业规范管理，推动大宗工业固体废物和再生资源回收利用行业规模化、规范化发展。严格固体废物进口管理，加大固体废物集散地环境整治，提升国内固体废物回收利用率。三是垃圾分类全民参与的社会格局初步形成。浙江、福建等地推动生活垃圾处理设施面向周边居民和单位开放，北京、广东等地广泛开展绿色社区、绿色学校、绿色家庭、绿色企业等群众性创建活动，天津、山东等地利用校园教育普及垃圾分类等环保知识，推动形成保护环境、人人有责的社会氛围。

2.当前现状及主要问题

在生活垃圾分类及处理工作有序推进的同时，当前“固废法”的实施特别是生活垃圾分类工作的推进仍面临一些突出问题。

一是总量大，存量多。我国每年产生畜禽养殖废弃物近40亿吨、主要农作物秸秆约10亿吨，大中城市生活垃圾约2亿吨，且呈增长态势。我国目前平均每人每年产生的垃圾量约300千克，并仍以10%的速度递增，历年垃圾存量已达到66亿吨，侵占了5亿多平方米的土地。

图1 历年全国城市生活垃圾清运量统计

二是末端处理方式单一制约前端分类。就处理方式而言，虽然生活垃圾无害化处理程度正在逐年增长(非无害化处置数量年均下降18%)，但截止到2015年，采用填埋方式处理的仍然占主要部分(61%)，垃圾减量化和末端分类处理仍然任务艰巨。城乡结合部的“垃圾围城”现象比较突出，大部分建筑垃圾没有固定消纳场所，存在无序乱倒现象。生活垃圾分类探索了多年，尚未取得实质性突破，公众参与分类意识薄弱，一些居民区垃圾分类设施形同虚设，基本上还是“混合倾倒、混合清运、混合堆放、混合处理”的状况。究其原因，末端分类处理设施的不健全，是前端分类无法推进的主要原因。

图2 历年生活垃圾末端处理情况

三是新形势、新业态带来的新问题。随着经济社会快速发展，新业态不断涌现，新问题随之产生，如快递包装废弃物、报废汽车等快速增长，餐饮业的快速发展等，对细分垃圾的处理设施要求不断增加，大件垃圾、建筑垃圾、餐厨及厨余垃圾的急剧增长，对生活垃圾分类的实施和末端单独处理设施的配合不断提出新要求。

四是各项制度落实不够到位。首先，部分企业的主体责任意识不强，不考虑产品废弃后的环境影响，未承担回收处置责任;其次，污染者付费机制尚未有效建立。不少地方未制定垃圾收费政策，已出台的也存在征收范围有限、收费标准偏低、不能做到应收尽收等问题，难以覆盖全部治理成本，大量应由污染者承担的治理成本转嫁给政府和社会。第三，推行垃圾分类制度等工作的法制保障薄弱，配套法规和地方性法规有待健全，各政府部门职责边界还不够明确，权责不够统一。最后，公民的环保意识和道德意识还有待提高，崇尚勤俭节约、低碳环保的社会氛围需要大力培育。

3.制约因素分析及未来展望

E20研究院分析认为，生活垃圾分类处理主要有三大特点，一是末端处置决定源头分类的基本逻辑。末端细分后的垃圾分类别处置设施对前端的生活垃圾分类有决定性的制约作用。例如，当前我国大部分城市没有设置大件垃圾处理厂，在居民生活水平不断提高，家具更新换代频繁的当下，产生了越来越多生活垃圾焚烧厂或填埋场不可接纳垃圾。随着生活垃圾末端分类别处置设施的需求越来越高(例如厨余垃圾处理厂、建筑垃圾处理厂)，越来越完善的垃圾末端分类别处置设施体系的建立，将对生活垃圾源头分类提供强制推行的基础及需求侧的动力。二是分散的收集网络。在固体废物产业链中，生活垃圾主要通过户线进行收集，与污水等其他污染物不同，其收集网络难以形成集成，因而其非法丢弃难度和成本较低，垃圾分类的监管难度很大。三是伪资源化难度小，成本低。以餐厨垃圾为例，不法商贩通过收购餐厨垃圾可以制造地沟油重返餐桌，实现“伪资源化”，成本极低且利润丰厚;小餐馆向不法商贩出售餐厨垃圾可获得相应的利润，而进行垃圾分类进入专门的餐厨垃圾处理厂则需要支付处理费用，在监管力度不强的情况下，“地沟油”现象难以禁止，而餐厨垃圾处理厂则面临着进料不足的尴尬处境。

未来的生活垃圾分类处理，将成为生活垃圾减量化、资源化、无害化的治理协同的关键一环。减量化、资源化、无害化是有机统一的，必须作为一个整体加以把握。减量化突出源头治理，资源化注重变废为宝，无害化强调最大限度减少对环境和人体健康的危害性。而无害化是固体废物环境管理的根本目的。

图3 E20固体废物产业链图

针对生活垃圾分类主体众多，落实不到位的问题，我国将逐步完善污染者付费机制和税收制度，积极培育第三方治理主体，推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式，走出一条污染者付费、政府政策扶持、专门机构治理的固体废物污染治理新路子。

在监管层面，未来将建立由环保牵头、有关部门分工负责的部门联动机制，健全政府主导、行业主管、部门协调、属地管理的监管体系。

在技术支持方面，政府将加大固体废物利用处置技术的科研投入和政策支持，鼓励开展固体废物污染防治的科学技术研究，加强专业平台和技术人才队伍建设，加快研发推广新型实用技术。因此末端分类后垃圾的专用处理设备和技术有望进一步发展，逐步解决末端分类处理设施不足的困境，打通从垃圾源头分类到末端处理的全产业链。

深度解读危险废弃物处理领域

本次对“固废法”实施情况的执法检查同时也对危险废物管理的实施情况进行了检查，包括对危险废物监管等配套法规制度的制定和执行情况、危险废物污染防治责任落实和监察执法情况，法律实施中存在的主要问题以及对完善修改危险废物管理制度也提出了意见和建议等。

1.危险废物管理主要工作及成效

危险废物管理是党中央高度关注、人民群众普遍关心的重点难点问题。自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视危险废物污染防治工作，对危险废物污染防治以及配套管理制度等都做出了一系列新决策新部署。各级政府和相关部门坚决贯彻党中央决策部署，认真落实法律规定，危险废物污染防治工作取得了长足进步。

2.危险废物法规标准和管理制度体系不断健全

为贯彻落实“固废法”，国务院对危险废物、医疗废物的行政法规分别进行了制定(修订)及完善。同时政府各相关部门按照职责分工，制定了一系列部门规章、标准规范和技术指南，从多方面对危险废物管理制度体系进行完善。目前管理制度已涵盖了危险废物产生、贮存、转运、利用处置的全过程，并建立了危险废物鉴别、申报登记和转移联单等多项制度。具体法规如下所示：

关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》 2013非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的应当认定为“严重污染环境”《环境保护法》（修订） 2014 “史上最严”环保法《危险废物处置工程技术导则》 2014 对危险废物处置阶段进行管理《危险废物规范化管理指标体系》 2015 危险废物规范化管理《“十三五”生态环境保护规划》 2016 继续加强危险废物管理体系《土壤污染防治行动计划》（土十条） 2016 加强危险废物源头管控《水泥窖协同处置固体废物污染防治技术政策》 2016 完善水泥窖协同处置法规《国家危险废物名录》（修订） 2016 完善危废名录范围；危废管理豁免清单“两高司法解释”修订 2016 非法排放、倾倒、处置危险废物三顿以上的应当认定为“严重污染环境”《固体废物污染环境防治法》修订 2016 危废省内转移审批取消《危险废物产生单位管理计划制定指南》 2016 规范危险废物产生单位管理法律法规 时间《关于进一步加强危险废物和医疗废物监管工作的意见》 2011 加强危险废物和医疗废物监管工作《危险废物规划管理指标体系》 2011 危险废物规范化管理《“十二五”危险废物污染防治规划》 2012 危废处理行业进入全面战略阶段；提出重点行业产生源核查《危险废物收集储存运输技术规范》 2012 对危险废物收集、贮存阶段进行管理《危险废物经营许可证管理办法》（修订） 2013 下放危废经营许可审批、简化审批程序《关于开展危险废物专项整治的通知》 2013 推动危险废物管理工作《最高人民法院、最高人民检察院

3.危险废物管理体系精细化、规范化

国务院不断加大固体废物污染防治工作力度，尤其在分类施策推进危险废物规范化管理方面。现阶段，通过对《国家危险废物名录》的修订，增加完善“名录”涵盖危险废物种类，明确规定医疗废物属于危险废物，并增加《危险废物豁免管理清单》，提高对危险废物的管理科学化和精细化水平;制定《危险废物产生单位管理计划制定指南》等技术文件，指导企业落实法律责任;修订《固体废物污染环境防治法》取消危险废物省内转移审批，简化审批程序，宏观调控危险废物省内处置能力，进一步激发危险废物利用处置市场活力。

同时环保部建立环境保护部固体废物与化学品管理技术中心以及各省固废管理中心，为危险废物管理提供技术支持。环保部现已基本建成全国固体废物管理信息系统，并持续开展危险废物规范化管理督查考核。江苏、河南等省份也运用大数据、物联网等信息化手段推进危险废物环境管理，加大对危险废物收集、运输阶段的管理力度。

危险废物利用处置能力不断提升

危险废物集中处置能力逐年提升。截至2016年底，我国持危险废物经营许可证单位共2149家，危险废物核准利用处置能力达到6471万吨/年，实际利用处置量约1629万吨，分别是2006年的9.1倍和5.5倍。

1.环境执法和司法逐步加强

一是对固体废物违法犯罪行为持续保持依法严惩高压态势。环境保护部会同公安部联合开展涉危险废物环境违法犯罪行为专项行动，会同公安部、最高检联合挂牌督办危险废物非法转移倾倒5起案件，有力震慑了环境违法犯罪行为。

二是推进固体废物专项整治。环境保护部会同发展改革委等部门开展了铬渣专项整治，推动地方治理铬渣670余万吨;对全国48个典型废塑料集散地开展集中清理和取缔;会同卫生计生委多次组织对医疗卫生机构、医疗废物集中处置单位的专项检查，共检查医疗卫生机构52万余家，立案查处1.5万家。

三是强化环境司法保护。针对危险废物犯罪呈现产业化迹象等新情况新问题，最高法、最高检修改环境污染刑事案件司法解释，进一步明确涉重金属、危险废物和进口固体废物等污染环境入罪标准。

2.危险废物行业主要存在问题

从执法情况来看，“固废法”实施以及危险废物污染防治工作仍面临一些突出问题，需要重点关注。

（1）危险废物污染防治形式严峻

一方面，根据《环境统计年报》，2015年我国工业危险废物产生量约为3976.1万吨，并且近年来呈持续增长态势。我国危险废物产生量分布不均且处置能力各省分布差距较大，部分省份无足够处置能力，难以消化大量的危险废物。部分地区危险废物不当堆存、非法倾倒处置问题突出，多地发现渗坑、暗管偷排废酸废液等违法事件;部分处置设施运行不规范、不稳定，对自然环境和人体健康造成威胁。

另一方面，我国危险废物产生底数不清，目前全国危险废物集中处置设施平均负荷率不到60%，每年有超过一半以上危险废物由产生单位自行利用处置，大部分游离于监管之外。企业产生的危险废物类别、数量仍需彻查。

危险废物全过程管理有待强化

危险废物对生态环境和人体健康威胁大，一旦发生污染事故，后果十分严重。当前，我国危险废物管理工作中还存在不少薄弱环节，亟待加以改进。现有危险废物管理制度仍有不完善的地方。

存在问题鉴别危险废物分级分类管理制度尚未键位 分类危险废物转移运输监管涉及环保、交通、公安等多个部分，实际工作中存在联合监管和信息共享机制不顺畅等问题，导致危险废物跨区域运输存在监管漏洞和风险隐患 收集、转移、运输部分地区未将危险废物集中处置设施纳入公共基础设施规划，全国还有近1/5的地级城市无医疗废物集中处置单位 处置地方规划布局不科学，危险废物处置供求关系失衡，处置能力存在缺口 处置涉及危险废物管理阶段危险废物鉴别缺乏统一管理，鉴别程序和鉴别机构不够规范，危险废物鉴别难、取证成本高

（2）法规制度体系有待完善，技术、人才能力短缺

危险废物管理等部分管理制度和措施需要进一步细化和完善：配套法规和地方性法规有待健全;法律要求制定的危险废物集中处置设施退役费用预提和管理办法至今尚未出台;危险废物监管中存在鉴别单位少、鉴别过程长等问题;相关风险损害评估、事故预警应急、信息平台建设等方面也有待加强。

目前我国危险废物处置行业技术急需持续更新，危险废物管理人才紧缺。

3.意见和建议

报告建议，未来需要着力加强危险废物处置工作，坚决守住安全底线。危险废物污染重、危害大，各级政府及其相关部门要切实把治理危险废物摆在固体废物污染防治的首要位置，下大力气提升危险废物污染治理水平。

一是认真落实国家关于开展第二次全国污染源普查的部署要求，摸清重点工业行业危险废物产生、贮存、利用和处置情况，科学评估危险废物产生、利用处置能力和设施运行情况。

二是完善危险废物管理制度，落实危险废物污染防治全过程监管职责，建立部门联动机制，加强日常监察执法，严厉查处危险废物违法行为，严肃追究非法转移、倾倒、处置危险废物的企业及相关人员责任，切实防控危险废物环境风险。

三是完善危险废物集中处置设施建设规划，优化利用处置能力配置，解决处置能力地区不均衡、处置设施不达标等问题。通过政府购买服务等方式，加大对第三方治理的支持力度，强化市场监管，推动行业健康发展。

E20研究院分析认为，危险废弃物的鉴别分类是危废处理过程中至关重要的一环，需要建立完善的分级分类管理制度，并制定规范的鉴别制度。而收集运输环节，则需按需发放并严格监管危废运输许可证，从源头上杜绝偷排放、乱倾倒现象，有效并安全的连接危废产生端和处理端，保证危险废弃物得到妥善收集，并安全运输至规范的危险废弃物集中处理设施。而最终处置前的暂存环节，以及对未进入最终处置危险废弃物的贮存环节紧系安全责任，暂存的集中化与贮存的安全规范化值得密切关注。

（再 协）