我国大学信息公开的现状及对策分析——基于1219所本科高校的调查

喻 恺，谌思宇

我国大学信息公开的现状及对策分析
——基于1219所本科高校的调查

喻 恺，谌思宇

（上海交通大学高等教育研究院，上海200240）

通过对我国1219所本科高校的信息公开现状的调查发现：就整体而言，我国高校信息公开的质量与《高等学校信息公开办法》的要求还有一定差距；不同地区和办学层次的高校、不同类别的信息之间公开程度存在明显差异；还存在依申请公开的渠道不畅通、高校对依申请公开认识不到位、处理公开申请不规范等问题。建议通过完善高校信息公开的顶层设计、细化信息公开的标准、建立统一的高校信息公开平台、提高公众的信息公开权利意识等方式，进一步提高我国大学信息公开的水平。

高等学校；信息公开；现状；调查

信息公开是现代公共治理的世界性潮流，大学公开信息能够使公民平等地享有大学信息的知情权；能够发挥社会公众对大学的监督作用，预防高等教育腐败；有利于利益相关者合理有序地参与高校治理，实现高等教育问责[1]；有利于打造“阳光高校”，提升大学的社会公信力。随着高等教育与社会大众之间关系的愈发密切，我国大学信息公开正逐渐引起关注。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》中明确提出，要“完善教育信息公开制度，保障公众对教育的知情权、参与权和监督权”[2]。

美国于1966年颁布了联邦《信息自由法》，50个州都在此基础上制订了本州的信息公开法律。英国于2000年通过了《信息自由法》，另有信息公开委员会制定的《高等教育信息公开指导》《高等教育机构信息公开内容界定》规范英国的大学信息公开工作。2010年，我国教育部出台《高等学校信息公开办法》（以下简称《办法》），对于高等学校信息公开的内容、途径、监督保障做出规定，要求高校主动向社会公开招生考试、财务资产、学科专业等十二类信息，并负有回复公民的信息公开申请的义务。《办法》的出台对我国大学信息公开工作提出了制度化、规范化的要求。然而，相较于美英的大学信息公开相关法律法规，《办法》中对于大学信息公开内容的规定还不够全面、深入，重要决策会议信息、大学与企业的合作信息、政府和第三方机构对大学的监督管理信息，以及大学提供的公共服务信息等美英要求公开的信息在我国未作规定。

一、研究设计

近年来，大学信息公开逐渐引起学界关注，中国社会科学院法学研究所分别于2014、2015年对“985”高校、“211”高校、教育部直属高校的基本情况、招考信息、财务信息、管理与教学信息、人事师资信息、信息公开专栏六项信息公开情况进行了测评[3]。21世纪教育研究院也发布了《2015年度高校信息公开情况评价报告》，对75所教育部直属高校对于《清单》所要求公开的各事项完成情况、信息公开工作年度报告内容完备性和发布规范性进行测评[4]。周丽霞与刘转平、贺延辉分别对114所“211”大学、810所本科院校（不包括独立学院）的主动公开信息情况进行调查，发现信息公开总体水平较低，不同地区的高校信息公开水平存在较大差异，办学层次高的大学信息公开情况相对较好[5－6]。

本研究在此基础上拓展研究对象和研究内容，将调查对象扩展到1219所①，涵盖了除香港、澳门和台湾地区以外的31个省份：在办学层次上，包括“985工程”高校（简称“985”高校）、非“985工程”的“211工程”高校（简称“211”高校），非“985”“211”工程的本科学校（简称一般本科高校）以及独立学院，包括部属高校和地方高校；在办学性质上，既包括由国家兴办、主要由国家财政性经费支持的公立高校，也包括了其他社会组织及个人举办的、不依靠国家财政性经费的民办高校，不包括专科学校和成人高等学校。本研究从“主动公开”和“依申请公开”两方面调查我国本科高校信息公开状况。“主动公开”是指大学通过学校网站、校报校刊、校内广播以及报刊、杂志、广播、电视等校外媒体向社会公开本校的办学信息。“依申请公开”是指大学对于申请人的信息公开申请做出答复，公开相应的信息。除了《办法》中列举的涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息以外，高校有义务公开公民申请的所有本校相关信息。本研究调查高校是否在信息公开网站或学校官网设置依申请公开栏目，并采用实测的方式，向已经建立依申请公开机制的高校发送信息公开申请，考查高校依申请公开的机制建设和实际运行情况。调查的内容包括：是否设置依申请公开栏目、是否对信息公开申请做出答复、是否同意公开所申请的信息、答复时长是否在规定的时间以内。

二、主动公开的现状调查

《办法》中列举了高校应当主动公开的信息，2014年教育部又发布了《高校信息公开事项清单》（以下简称《清单》），对高校应当主动公开的信息进一步细化。本研究通过对大学信息公开网站的调查，统计了1219所本科高校对于《清单》中10类共59项信息的公开情况（见表1），并统计出10类信息的平均公开比例（见图1）。

图1 我国本科高校10类信息的公开比例

如图1所示，在《清单》要求公布的10类信息中，我国本科高校公开的比例由高到低依次是招生考试信息、学生管理服务信息、基本信息、教学质量信息、对外交流与合作信息、人事师资信息、学风建设信息、学科学位信息、其他信息、财务、资产及收费信息，不同类别的信息透明度差异较大。在59项信息中，公开比例达60%以上的信息有30项，公开比例达90%以上的信息有12项，而公开比例在30%以下的信息有7项，分别为分批次、分科类录取人数和录取最低分，受捐赠财产的使用与管理情况，校办企业资产、负债、国有资产保值增值等信息，教职工争议解决办法，艺术教育发展年度报告，拟新增学位授权学科或专业学位授权点的申报及论证材料，巡视组反馈意见，落实反馈意见整改情况。招生考试信息在《清单》要求公开的十类信息中透明度最高，表明教育部实行的高校招生“阳光工程”取得了一定的成果。然而，在其中也存在一些问题：考生录取最低分、分批次分科目录取人数这项相对敏感且直观的信息公开比例最低，而一些章程、政策等文字类的信息公开比例高；研究生特殊类型招生信息还未被纳入应当公开的信息类别中，这些都还有待提升和改进。财务信息仍然是信息公开中的“顽固性难题”，在10类信息公开中的比例最低，尤其是捐赠信息，公开的比例尚不足20%。捐赠资金是大学经费的重要来源，但近年来曝光了一系列慈善腐败事件，让捐赠者、高等教育管理部门、基金会主管部门乃至社会公众对于捐赠资金能否合规使用十分关注。因此高校需进一步加大信息公开工作力度，接受社会监督。唯有如此，才能源源不断地吸引捐赠，从而为学校发展提供更多助力。

表1 我国本科高校主动公开信息的情况

部分高校对于信息公开网站建设的形式和内容进行了拓展和创新。例如《办法》中要求公布的信息多属行政部门产生的信息，对于党务信息的公开少有规定，一些高校，如华东理工大学、东华大学等在信息公开的基础上增设了“党务公开”栏目；浙江省的高校为了落实省科技厅关于科研经费公开的规定，设置了“科研经费信息公开专栏”，将科研项目的关键信息对社会公开，是高校信息公开范围的一大突破；一些高校开发了信息在线检索功能，让公众检索信息更加便捷。

然而，整体来看，1219所本科高校平均的公开比例是58.3%，仅有北京交通大学一所做到了公开《办法》要求的所有信息，而87%的高校主动公开的信息的比例在80%以下，表明大部分高校还没有做到《办法》的要求④。此外，从不同省份来看，上海、青海、广东、北京的高校公开信息的比例较高；西藏、河北、宁夏、江西、内蒙古的高校信息公开的比例较低（见表2）。从办学层次来看，“985”高校、“211”高校、一般本科高校（含民办学校）以及独立学院之间信息公开比例依次递减，且一般本科高校和独立学院的公开比例显著低于“985”“211”高校（见图2）。也就是说，实践中我国大学信息公开并未达到《办法》的要求，大学公开信息的总体比例比较低，且大学之间公开程度差异明显，“985”“211”高校的信息透明度远优于其他高校，信息透明度呈现与办学层次正向相关的关系。从以上数据中看出，我国高校信息公开的内在动力不足，高校本应是公共利益的代理人，却出于自身利益希望垄断公共信息，免受社会的监督，未能充分认识到信息公开对于促进自身长远发展、建立现代大学制度的重要性，反映了当前我国高等教育治理成熟度不高的现状[7－8]。

表2 各个省份高校的平均信息公开比例（%）

图2 各个办学层次高校的平均信息公开比例

三、依申请公开的现状调查

依申请公开与主动公开相辅相成，是大学走向信息公开透明不可或缺的一环。大学主动公开的信息虽然覆盖面广、信息量大、公民可快捷便利获取，但并不总是能满足公民的个性化需求，而大学依申请公开信息可以让公民根据自身对于信息的个性化需要获取相应的信息[9]。

（一）依申请公开的信息发布渠道建设

1219所本科高校的官网和信息公开网站中，设有“依申请公开”栏目，为公民提供申请信息途径的仅有397所，占全部本科高校的比例仅为32.6%。有822所高校未向公民提供申请途径，其中627所没有设立依申请公开栏目，195所虽然设有依申请公开栏目，但链接无法访问。

首先，部分高校设立的依申请公开栏目还不够完善，无法发挥实际作用。有43所高校虽然设有依申请公开栏目，但没有说明公民申请公开信息的方式，或是在学校的《信息公开指南》中说明可以通过信函邮寄、电报、传真、电子邮件等方式提交信息公开申请，但是并没有给出以上的联系方式。还有的高校要求公民填写信息公开申请表进行申请，但是申请表的链接却无法访问，例如江苏某高校的“公开申请”栏目下，对信息公开申请的受理机构、申请途径等都未进行说明，《信息公开申请表》无法下载。

其次，依申请公开的便利性有待提升。高校提供的申请途径不够全面，目前信息公开申请的途径主要有现场递交申请、信函邮寄、电报、传真、电子邮件以及网上在线申请等方式。支持以上所有申请方式的高校仅有15所，有115所高校仅支持3种及以下的申请方式。相较于线下申请（现场递交、信函邮寄、电报、传真），线上申请（包括电子邮件和在线申请）具有高效便捷、省时省力等优势，但部分高校，如广东某大学，明确说明不受理电子邮箱申请，仅接受信函邮寄或者传真提交的申请。

最后，申请公开渠道不畅通。已建立依申请公开机制的397所高校中，有37所仅给出了受理机构的联系方式，但未提供申请表。另外，许多高校提供的信息公开申请信箱经核实为无效地址。

（二）高校对信息公开申请的回复

本研究向建立了依申请公开机制的397所高校发送了信息公开申请（支持线上申请的采用线上申请，不支持线上申请的则采用信函申请），申请内容为《办法》中明确要求公开的学校年度捐赠资产的来源、金额以及支出用途和金额。给予答复的高校仅有101所，同意公开的高校有96所，其中按照《办法》要求在15个工作日内回复的高校有92所。总体来看，我国大学对于信息公开申请的回复率很低，部分高校拒绝公开信息，高校对信息公开申请的回复中也存在较多问题。

首先是过度收集申请人信息。除《办法》规定提交的材料以外，一些高校额外要求申请人提供更为详细的个人信息。例如：黑龙江某高校要求申请人所在单位出具证明，证明申请人的身份；北京某高校要求申请人提供研究的项目（课题）名称、编号、级别、批准单位、项目（课题）负责人等相关信息，并且加盖学校或学院公章。

其次是对申请的处理不规范。高校在处理信息公开申请时随意性较大，没有一定的规章程序。表现为不出具正式文书，山东某高校通过电话口头回复了该校2013年度接受捐赠资产的来源、金额以及支出用途和金额，口头回复的方式不便于申请者记录、保存，对于回复的真实性也难以查证；个别高校还存在推脱敷衍的现象，广东某学院要求申请人现场办理信息公开申请，《办法》中明确规定公民可以通过书面形式申请获取信息而不必现场办理。

高校依申请公开制度的缺失以及回复申请中出现的种种问题，表明了高校对依申请公开的一些理念性问题还认识不到位[10]。一是对依申请公开的对象还停留在“校务公开”阶段，认为公开对象仅限于本校师生，拒绝回复校外人员的申请。二是对于申请公开的内容认识不到位。将主动公开和依申请公开的范围割裂、对立，认为属于主动公开的信息就不可以再申请公开，一些高校以属于主动公开信息、不属于申请公开的范畴为由拒绝公开，或是只有《办法》中列举的信息才需要公开，其他的信息则不在公开范围内。事实上，《办法》中说明，除规定可以不予公开的信息之外，依申请公开适用于其他所有高校信息。三是部分高校对自身所负有的信息公开义务认识不清。例如厦门某学院拒绝公开信息，理由是“无意参与研究”。高校将其办学活动中产生的各项信息（除规定可以不予公开的信息以外）对社会公开是其作为公共组织应尽的义务，并非是由高校自主决定的。调查发现的这些问题体现出高校对于自身的信息公开责任还未有清晰的认识，也反映出高校对于信息公开申请敷衍了事、遮遮掩掩的态度。此外，目前高校外部监管缺失、问责制度不健全的状况也是高校信息不公开不透明的重要外部原因。

四、总结与建议

对我国1219所本科高校的信息公开现状的调查发现，我国大学信息公开还存在诸多不足。

首先，高校公开信息的比例低，尤其是地方高校信息公开不足。相关政府部门对于落实高校信息公开有明确规定，例如对于教育部直属高校，教育部要求“制定落实细化方案，明确清单各事项的公开时间、责任机构和责任人”；对于地方高校，教育部要求“根据各省级教育部门和主管部门（单位）教育司（局）的要求做好清单落实工作”，但所调查的高校中信息公开的整体比例仅为58.3%，其中地方高校的信息公开状况大幅落后于“985”“211”高校。

其次，高校存在倾向性公开信息的情况。表现在对于规章、制度、政策等以文字表述的“软性信息”公开的情况较好，而人数、分数、资金等以数字表达的“刚性信息”公开的情况较差。以财务信息和招生考试信息为例，招生政策、财务规章类信息的公开比例达到70%以上甚至90%，而最低录取分数、录取人数以及校办企业资产、负债信息的公开比例基本在10%～20%之间。

再次，高校主动公开的信息还停留在表面。表现在所公开的多为描述性信息，只呈现表层事实，缺乏对所公开信息的讨论。例如在财务信息方面，多数大学只是在财务会计报表中公开了相关数据，缺少对于高校财务状况的分析。而美国高校的基金会按照财务会计标准委员会的规定，实行通用会计原则，除了要向税务部门提交相关的财务数据以外，还要在年度报告中对于财务全貌进行公开与分析，并要求高校的基金会每年至少发布一次“管理层讨论与分析”[11]。

最后，高校依申请公开机制建设还不够完善。多数高校还未建立依申请公开机制，已经建立的高校对于公民信息公开申请的处理也存在不规范、不透明的现象，没有明确的规章程序对信息公开申请进行回复，并且存在过度收集申请人信息、不出具正式文书、未在规定日期内答复等现象。

信息公开有利于解决高校内部以及高校与公众之间的信息不对称问题，能够促进现代大学治理，提高高校的管理水平；促进高校规范自身行为；有利于树立高校的良好形象，实现高校的社会价值。将高校的各项事务公开化，在对高校形成挑战的同时，也是其向外界证明自身价值的良机，以获得公众的认可和支持，这对于高校向外部筹资、吸引捐赠有着重要意义[12]。笔者认为，要进一步提高我国大学信息公开水平，可从以下几个方面着手。

首先，完善高校信息公开的顶层设计和具体指导。进一步细化《办法》中对于信息公开标准的规定，说明所公开的信息的具体内涵、时间范围，增强高校信息公开内容、方式、程序等规定的明确性和可操作性，制定统一的信息公开模板。借鉴国外经验并结合我国实际，扩大《办法》中信息公开的范围，明确公开的时间节点；建立健全高校信息公开的评估机制，委托第三方机构制定评估指标体系[13]。

其次，高校进一步完善、规范信息公开网站建设。主管部门建立统一的高校信息公开平台，将我国各高校主动公开的信息集中发布于这个平台上，不仅有利于公众查找获取和使用高校信息资源，还可以方便高校进行信息公开的评估工作。高校按照清单细化信息公开目录的栏目设置，结合学校实际情况，细化公开内容。加强信息公开专栏呈现形式的美观、整洁，扩大搜索功能的覆盖范围，提升公众浏览网站、搜索信息的便捷度。加强信息及时更新与日常维护，提高招生录取、人事招聘、招标采购等动态信息发布的及时性，按时公布年度的财务预决算等信息[14]。对于依申请公开，可以借鉴美国公立高校的做法，将学校对于信息公开申请的回复都集中发布于一个专门的平台，列出申请人、申请主题和学校的回复时间、回复内容，以便于公众监督。

第三，提高社会公众的信息公开权利意识。随着高等教育规模的扩张，高校已经走出象牙塔，与社会的联系日益密切。高校筹资渠道逐渐多元化，学生及其家庭开始分担高等教育的成本，公众对高校的知情意识是高校信息公开中的重要压力源。高校的信息透明是公众的诉求，公众对于公共职能部门有“知”的权利，即公众知情权。公共部门是公民行使职能的代理人，公民有权了解代理人的相关信息。知情权是公民必须享有、国家必须保障的权利，是常态而不是一种例外[15]。提高公众的信息公开权利意识，能够促使高校切实贯彻《办法》的要求，加快推动高校信息透明化进程。

注释

①1219所高校来源于教育部网站《2015年全国高等学校名单》，调查时间为2015年10月1日至2015年11月30日。

②由于2015年度，1219所本科高校中只有268所高校在高考录取中存在特殊类型招生，有572所高校具有招收研究生的资格，477所高校有中外合作办学项目或者机构，因此，相关信息的应公开数量为268，572和477。

③“实际公开数量”是指调查的1219所高校中，在高校官网或者信息公开网站上公布了这一信息的高校数量（信息发布的主体是高校，由高校以外的主体发布、统计、整理的信息不被视为公开信息；发布的渠道为高校官网和信息公开网站，其他渠道未被纳入调查范围）。

④高校实际公开的信息数量/高校应当公开的信息数量=高校公开信息的比例。

[1]查自力，熊庆年，李威.我国高校信息公开第三方评估机制研究[J].现代大学教育，2016（2）：99-105.

[2]中华人民共和国教育部.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）[EB/OL].（2010-07-29）[2016-10-18].http∶//www.moe.edu.cn/srcsite/A01/s7048/201007/t20100729_171904.html.

[3]中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目.中国高等教育透明度指数报告（2015）[M].北京：中国社会科学出版社，2016

[4]21世纪教育研究院.2015年度高校信息公开情况评价报告[EB/OL].（2016-11-15）[2016-12-28].http∶//www.21cedu.org/asset/ckuploads/files/xxgk2015-20160229.pdf.

[5]周丽霞，刘转平.我国高校信息公开网站建设状况调查报告[J].情报科学，2013（03）：113-116.

[6]贺延辉.我国高校信息公开制度建设——基于高校网站的调查与分析[J].现代情报，2012，32（4）：25-30.

[7]熊庆年.高校信息透明度折射高等教育治理成熟度[N].社会科学报，2015-04-16（2）.

[8]李威.论大学治理现代化评估的价值共识与指标体系建构[J].教育评论，2016（5）：10-13.

[9]吕艳滨.依申请公开制度的实施现状与完善路径——基于政府信息公开实证研究的分析[J].行政法学研究，2014（3）：74-79.

[10]蒋红珍.从“知的需要”到“知的权利”：政府信息依申请公开制度的困境及其超越[J].政法论坛，2012，30（6）：71-79.

[11]王啸.“美国管理层讨论与分析”及对我国的借鉴[J].证券市场导报，2002（8）：24-28.

[12]刘志明，张兴杰，游艳玲.非营利组织在线信息公开质量影响因素分析——基于中国基金会的实证研究[J].中国行政管理，2013（11）：46-51.

[13]陈静，赵俊峰.英国高校教学质量信息发布制度述评[J].外国教育研究，2014，41（2）：96-102.

[14]马海群.国外大学信息公开制度建设及对我国的启示[J].中国高教研究，2009（9）：50-52.

[15]章剑生.知情权及其保障——以《政府信息公开条例》为例[J].中国法学，2008（4）：145-156.

A Study on University Information Disclosure in China:Based on a Survey of 1219 Chinese Undergraduate Universities

YU Kai,CHEN Si-yu
（Graduate School of Education,Shanghai Jiao Tong University,Shanghai 200240，China）

A survey of 1219 Chinese undergraduate universities shows that Chinese universities have not met the requirements of University Information Disclosure Regulation as a whole.The disparity between regions is marked in the aspect of information transparency.Also,an obvious disparity still exists among different categories of information.Besides,the channel for information publicity application is not smooth,and universities have not developed right perspectives on information publicity or dealt with publicity applications properly.It is suggested that we should improve the top-level design of university information disclosure policies,establish a unified platform for university information disclosure,and refine information disclosure standards.

University;Information Disclosure;Status;Survey

2017-03-15

喻恺，1985年生，男，江西临川人，上海交通大学高等教育研究院副研究员，博士；谌思宇，1993年生，女，江苏连云港人，上海交通大学高等教育研究院硕士研究生。