试论行政事业单位内部控制的关注点

李伟

摘要：近年来，对着我国社会主义市场经济的发展，行政事业单位体制改革也在逐步深入的进行，建立完整的行政事业单位内部控制框架已成为社会发展的必然要求。通过对行政事业单位内部控制制度中的关键点进行讨论分析，提出具体的对策和建议，具有重要的现实意义。

关键词：行政事业单位；内部控制

一、行政事业单位内部控制概述

（一）行政事业单位的经营目标

不同于企业的经营目标，行政单位与事业单位的营运不以盈利为目的，而是为了满足社会文化、教育、科学、卫生等方面的需求，为人民提供便利，提供社会服务。企业的财务管理目标是追求利润的最大化，因此在制定各项制度时，都是围绕着利益展开；而行政事业单位的目标是提供社会服务，同时保证服务的公平性，所以在制定管理制度时，就不能以营利作为核心。

（二）行政事业单位的资金来源

行政事业单位的资金来源大部分为国家财政部门拨款，根本上是来自于纳税人缴纳的税款。因此，在行政事业单位内部建立起完善的内部控制制度，对维护公民的权利，确保财政支出的透明与公开性，进而全面推进我国责任政府的建设具有重要的意义。

（三）行政事业单位内部控制目标

《行政事业内部控制规范（试行）》中提出行政事业单位内部控制的目标为以下五个层次：一是经济活动合法合规，指的是要求行政事业单位的各项经济活动都在法律允许的框架内进行；二是资产安全和使用有效，是指保障行政事业单位的货币基金以及实物资产的安全，防止资金被挪用、资产被浪费等现象的发生；三是财务信息真实完整，是指确保行政事业单位的财务信息是对单位经济活动客观的记录；四，有效防范舞弊和预防腐败，指的是内部控制可以减少行政事业单位中的贪腐行为；最后一个层面是行政事业单位进行内部控制追求的最终目标，即提高公共服务的效率和效果，以最终实现社会效益的最大化。

二、行政事业单位内部控制的要素

美国审计总署认为政府内部控制的要素包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五个要素[1]。

（一）内部环境

内部环境指的是行政事业单位的组织架构、决策机制以及单位文化等制度基础。对于行政事业单位来说，行政事业单位的组织架构一般为：单位“一把手”一手负责内部控制的建立和指导，由领导班子讨论决策，各部门工作人员负责对各项活动具体实施。在行政事业单位内部环境建设中，容易出现的问题主要是单位内部组织架构安排不合理，各部门之间责权不清，领导干部对内部控制的建设不重视等问题。

（二）风险评估

行政事业单位的运行过程中，存在着多种多样的风险，大致可以分为业务层面的风险与财务活动风险两个方面。业务层面的风险指的是由于业务流程不规范造成的业务出错现象，而财务风险主要指的是财务信息不真实，贪污腐败现象，经济活动不合法或不合规等方面。风险评估的目的就是减小和控制这些经济风险发生的可能性。由于缺乏对权力的监督，行政事业单位的管理中最容易出现的风险是掌握关键资源的工作人员以权谋私，收受贿赂，从而影响公共资源的合理配置。容易出现的另一类风险是财务预算不科学、不合理，预算编制以及审批的流程不规范，从而导致财务漏洞的出现。

（三）控制活动

控制活动是指行政事业单位为实现内部控制的目标，制定的一系列具体实现措施。按照控制的层次不同，控制活动可以分为两类：一是全单位层面的控制活动，指领导层为整个单位设立的活动，如风险评估流程、内部审计等活动；二是业务层面的控制活动，如预算控制、收支控制等活动，本文研究的重点是业务层面的控制活动。

（四）信息与沟通

行政事业单位内部各部门之间的信息沟通关系着单位内部的决策效率，由于单位各部门之间职能不同，彼此之间无法及时的实现完全的信息共享。另一方面，行政事业单位与外部的社会公众、检察机关之间的信息共同不畅也影响着行政事业单位的信息公开。由此可见，信息与沟通是行政事业单位内部控制建设中发挥纽带作用的重要要素。

（五）监督

对行政事业单位的监督有内部监督与外部监督两个方面。外部监督指的是来自上级部门或纪检监察部门的定期检查，侧重对行政事业单位党风廉纪建设、权力行使等方面进行监督；而内部监督指的是行政事业单位内部开展的审计活动，是对单位内部经济财务活动的监督。外部监督是不可控的因素，因此在行政事业单位内部控制制度的建设中，内部监督是及时发现内部控制存在的问题，从而及时完善改进的重要手段。

三、行政事業单位内部控制具体实施方案

上一节中已经对行政事业单位内部控制的五大要素做了详细的说明。有了这一理论基础之后，结合现实中行政事业单位内部控制建设中存在的问题，笔者从组织架构、风险评估、控制活动设计、信息与沟通以及内部监督五个要素出发，试着提出以下行政事业单位内部控制具体实施方案：

（一）制定合理的组织架构，明确权责分配

行政事业单位在权利制衡方面缺乏相关制度，容易导致权利的滥用。因此应通过合理的机构设置与权责配置，将决策、执行与监督三者之间进行合理的权责分配，保证权力的合理使用。对于涉及到单位未来发展规划或者涉及资金较多的重大决策事项，应严格根据民主集中制的原则，通过领导班子集体讨论决定；同时要注意保证监督部门的独立性与权威性，使内部审计真正发挥出应有的作用。

（二）健全风险评估机制，控制潜在风险

为保证行政事业单位的经济利益不受损害，建立完善的风险评估机制，针对不同类别的风险进行控制与防范，是行政事业单位进行内部控制的重要部分之一。针对业务风险、财务风险等不同层面的风险，评估风险的危害等级，对风险进行评估，及时制定风险处理的方案策略，从而最大限度的避免损失。

（三）严格预算控制与收支控制

内部控制活动的设计必须以单位的目标为出发点和归宿点，控制活动最终的目标是为了实现预定目标。行政事业单位的内控主要对业务层面的控制活动进行讨论，重点放在预算控制与收支控制两方面。某市莫愁湖公园管理处是一家自收自支型的事业单位，主要负责公园的管理工作。以该公园管理处为例[2]，为加強财产保护控制，在预算管理方面，该单位在每年第一季度时制定完善的预算方案，预算的编制严格根据财政部要求进行，内容包含部门预算与单位内部科室的详细经费预算，以详细、科学的方式进行的预算编制；在收支控制方面，单位采取了对日常财务开支逐级审批的管理制度，1000元以下的预算由部门经理审批，5000元以下由分管主任审批；高于5000元的采购支出则需经由集体讨论决策。

（四）建立有效的沟通机制，实现信息共享

从内部与外部两个方面，行政事业单位应做好信息的及时共享。外部层面要做好信息公开，及时、完整地对单位的运行情况进行公开，做好政府信息公开条例中的有关规定；内部层面，借助计算机技术，通过搭建单位内部各部门之间的信息沟通平台，实现信息及时有效的共享。

以某直辖市科技协作中心内部控制的建设为例[3]，为保证单位内部及时有效的信息沟通，中心建立了内部计算机信息系统，通过办公自动化系统、邮件系统、中心网站等协作网络，实现了单位内部及时有效的信息共享，提高了业务工作的效率与质量。同时，中心定期对本单位的网站进行更新，及时反映出中心的工作动态以及工作内容，确保网上发布信息的及时准确。

（五）健全监督评价体系，不断完善与调整

对于行政事业单位的内部控制来说，健全的监督体系应当包括三个层面：一是内部控制执行的监督反馈层面，对内部控制的执行进行检查；二是内部控制的评价体系，定期对内部控制的有效性进行考评；三是内部控制的动态调整体系，将考评中的问题进行分析总结，分析内部控制制度中需要改进的部分，从而保证内部控制可以不断动态调整，最终实现最优的内部控制体系。

参考文献：

[1]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013（1）：57-62.

[2]邱群.探浅谈加强事业单位内部控制的重要性——以南京莫愁湖管理处为例[J].商业经济，2013（12）：49-51.

[3]方璇.行政事业单位内部控制研究——基于北京科技协作中心内部控制的案例分析[D].北京：对外经济贸易大学，2015.

（作者单位：灌南县财政局）