加强高校财务预算管理的研究

陈焕新

摘要：高校财务预算管理的质量关系到学校教育事业的可持续发展和战略目标的实现。如何提高预算管理质量，充分发挥预算管理作用，是高校普遍关注的现实问题。本文围绕财务预算管理实践中存在的预算管理组织体系、全面性与科学性、管理粗放和绩效评价方面存在的问题进行了分析，从预算管理组织体系、编制模式、预算精细化及强化绩效评价功能四方面提出了管理的粗浅建议。

关键词：高校；财务预算；预算管理；绩效

高校财务预算管理贯穿于高校财务活动的全过程，是做好高校财务管理工作的前提，其工作质量关系到学校教育事业的可持续发展和战略目标的实现。在当前教育事业经费供求矛盾仍十分突出的形势下，如何进一步加强财务预算管理，不断提高预算管理质量，充分发挥预算管理作用，是高校普遍关注的现实问题。本文作者就财务预算管理实践过程中遇到的主要问题进行分析，就如何加强预算管理提出了粗浅的认识。

一、高校财务预算管理存在的主要问题

（一）预算管理组织体系不健全

我国高校财务管理一般是实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制，规模较大的高校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。统一领导指的是在统一政策的指导下，将整个学校的全部财务收入和支出列为预算管理对象，实行统一的财务预算管理；集中管理是指在学校的统一领导下，由学校集中进行预算的编制、执行、控制、调整、分析和评价的管理，从而形成财务决策权的集中、财务管理执行的集中；分级管理是指在学校统一领导下，根据事权与财权相结合的原则，授权二级单位相应的财务管理权。高校财务预算管理作为其财务管理的重要组成部分，目前财务预算编制上也是遵循这种体制运行，普遍采用“自下而上、上下结合”进行了“二上二下”预算编制过程。但现实情况却是，这种过程往往流于形式，名义上采用了“自下而上、上下结合”方式，事实上涉及到财务预算编制，基本上是财务主导，有关职能部门和各二级单位参与主动性不够，预算的形成过程没有全民参与，没有充分沟通，没有广泛论证，导致最终形成的财务预算难以充分发挥其规划作用、监控作用和绩效评估作用。

（二）预算缺乏全面性、科学性

学校财务预算编制是高校计划中的重要一环，编制预算的前提是进行战略分析，通过战略分析提出学校发展的长短期目标，考虑重大事件，将学校的资源进行详细安排。当前的普遍现实情况：一是无论是高校领导层还是财务部门，普遍只重视财务收支预算，不重视资本预算，忽视了资金预算，预算缺乏全面性。在全校范围内没有全面统筹安排，常常会出现各单位都在竞相采购同类资产，比如采购同类大型固定资产、软件等，结果造成学校整体大量资产闲置、浪费。资金的使用也没有做出预算安排，常常财务账上有钱就付，以致学校总体发展规划与财务资金供求脱节，不利于学校整体规划的实施，不利于学校有限资金效能的发挥。二是在财务预算的编制过程中，思想守旧，凭经验，以历史的情况作為评判现在和未来的依据，没有充分结合当年事业发展目标和任务的有关标准定额编制，加上编制的预算缺少一定的弹性，各职能部门在经费使用上自主性不够，从而使预算与实际差异较大。

（三）预算收支管理粗放

主要表现在：一是收入预算重视不够，学校层面的各类事业收入测算不准，往往与实际收入数存在较大差异；另外，收入预算的涵盖范围不包括各部门的结余资金、单位创收留成资金和有关单位管理费提成结余资金，也是不合理的。二是编制支出预算粗放，尤其各职能部门在编制项目预算时，项目开支内容笼统，缺少可行性分析，搞估计预算，仍存在“头戴三尺帽、不怕砍一刀”的现象，导致预算管理粗放，效能低下。三是各单位创收留成和有关管理费的提成结余资金，虽然没有支出预算安排，但事实上却是作为各单位的“万能”经费在使用。

（四）预算的绩效评价作用重视不够

据调查，目前高校普遍没有形成完整的预算绩效评价体系，人手少是原因之一，但关键在高校领导重视不够。在现阶段高校预算绩效考评工作中，各高校主要只对财政专项进行了绩效考评，这也是为了落实财政部门的要求，对校内预算项目进行的绩效评价的不多。即便在对项目进行预算绩效考评的过程中，评价内容也是缺乏广度和深度的，一般项目只需准备绩效情况表，编写绩效总结报告。在评价方式上，也只对一些问题做是与否的回答，用定性的方法考核支出内容的合规性，并没有对项目投入和产出做出详尽的定量分析。

二、加强高校财务预算管理的建议

（一）健全预算管理组织体系

预算管理是将高校的发展目标定量化，并通过有效地配置和使用学校资源来实现学校发展目标的过程。因此，要做好预算管理工作，首先要在高校内部建立科学的组织体系和规范的管理制度。一是设立学校预算委员会。要实现学校预算管理的规划作用、监控作用和绩效评估作用，必须设立具有相对独立性和权威性的预算管理委员会。该委员会主任由校长（或分管财务的副校长）担任，成员由学校财务、规划、人事、教务、科研、基建、总务等职能部门负责人和专家代表组成，向学校最高决策层负责，委员会负责拟定学校的预算政策，指导预算编制工作，对各单位上报的预算进行审核与修正，监控预算执行并对预算执行结果提出考核和奖励意见。二是明确预算单位责任。在目前预算编制和管理控制的基础上，将管理责任和权限同时下放到各职能部门，形成新的预算内部控制模式，使各职能部门在预算资源的分配方面拥有广泛的自主权，这将有助于改进预算执行过程的配置效率。三是完善预算管理制度，包括预算编制和审批程序、预算的调整、预算执行情况分析及预算的绩效评价等，构成学校内部预算管理体系，实现高校预算的制度化管理。

（二）创新预算编制模式

一是采用“成本效益”法分析、论证部门预算。预算管理委员会要对各职能部门申报的项目预算书，进行认真的分析、测算、评价，可视情况选择项目质询论证或邀请专业中介采用“成本效益”分析法进行评估，最终确定项目预算。二是加强项目库管理，科学编制项目预算。根据学校发展战略目标，结合学校事业发展规划，建立1-2年的“项目滚动库”。在项目库管理过程中，一方面要加强项目的前瞻性和可行性论证，通过对项目的量化分析，从源头上保证预算执行，提高资金使用效率；另一方面，按照学校建设的需要对项目进行轻重缓急排序，优先安排重要且急需的项目。三是保持预算适当弹性。弹性预算是基于弹性业务量编制预算的一种方法，在一定程度上可避免对预算的频繁调整。比如学校后勤管理部门，尽管编制预算时各方面的任务已作了充分考虑，但每年总会有一些无法预料的任务（比如抢修等）需要增加支出。如果在编制年度预算时，给职能部门预留一个统筹掌握的预算经费额度，这个问题就可迎刃而解。当然弹性预算额度的使用，仍然需要按照项目管理的程序履行审批手续。endprint

（三）全面实行预算精细化管理

高校财务管理的精细化应从预算编制的精细化推进。一是编制全面收支预算，收入预算方面除了学校层面统筹管理的事业单位各类收入外，还应将单位创收留成资金、有关单位管理费提成资金和项目结转资金及结余资金，按不同方式纳入预算收入管理。同时，也要相应将各单位所有支出，全部纳入预算支出管理。二是对人员支出预算实行定编定员定额管理，基本公用支出实行统一指标量化管理，使各单位编制预算支出有标准可依，管理规范，盡减少预算安排的人为因素。三是加强固定资产、无形资产等资产采购的统筹管理，在盘活学校现有存量资产的基础上，本着“勤俭节约”的原则，科学合理地编制资本预算。四是根据当年的事业任务和各个时间段资金的需要量，在充分考虑资金成本的基础上，统筹编制资金预算，实现资金的最大使用效益。

（四）强化高校财务预算的绩效评价功能

2015年，国家新《预算法》已经公布实施，对于预算管理提出了新的要求，强化财务预算的绩效评价是必然趋势。由学校预算管理委员会把财务预算编制和预算绩效考核统管起来，有助于预算管理委员会及时发现问题，纠正偏差。在高校预算管理的绩效考核过程中，要坚持强调以效益为宗旨，以目标管理和部门预算为支柱，通过对执行情况与预算制定的目标进行对比和分析，构建起效益分析框架和绩效预算管理运行模式。对于预算执行好的单位和部门，在总结和推广经验的基础上，给予奖励，对于预算执行较差的，要查找原因，敢于问责。只有这样，才能促使资源配置机制的转变，充分发挥预算的管理作用。

三、结束语

加强高校财务管理，首先必须搞好财务的预测、决策。加强高校财务预算管理，关键在于如何提高预算管理质量。本文围绕财务预算管理实践中存在的预算管理组织体系、全面性与科学性、收支管理粗放和绩效评价方面存在的问题进行了分析，从预算管理组织体系、编制模式、预算精细化及强化绩效评价功能四方面提出了管理的粗浅建议。

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（作者单位：南方医科大学财务处）endprint