新时代生态文明建设需要大力发挥社区保护地的作用

李晟之

认识社区保护地

社区保护地与自然保护区一样，都属于自然保护地的范畴。相比而言，自然保护区是受到最严格保护的自然保护地，社区保护地则同时兼顾自然资源保护与利用。

中国最早的社区保护地可以追溯到战国时期，西汉刘歆编著的《山海经》记载着战国时期不同方位的300余座山，这些山中据说很多都有山神，山神的喜怒影响着当地山民们的庄稼收成、牲畜状况和生命财产安全，因此被信奉而不能随意进入山中，山民们也自发地约束自己和他人遵守这些规定。全球的社区保护地的保护机制基本相同，当地老百姓基于生产或生活原因而自发和共同地对一个生态区域开展保护。

相比于漫长的实践，社区保护地的概念最早于2004年在曼谷的世界保护大会才被首次提出，2010年在第10次缔约方大会（名古屋）的建议报告中做了关于原住民/社区保护地认可的特别建议。

截止2015年不完全统计，全国在政府注册的社区保护地，也被称为自然保护区小区有5万个左右 。更多的社区保护地是老百姓自发管理但没有与外界合作，由于没有注册所以数量无法统计。尤其是在一些西部山区和少数民族聚居区，几乎每个村都有自己的社区保护地。

一个社区保护地，通常都具有四个属性：首先是管理属性。社区保护地在管理中依据一定制度，如习惯法、乡规民约或家规等，一方面对社区内农牧民的自然资源利用进行约束（管理），即内控性的自我约束；另一方面也排斥或管理外来资源使用者；其次是空间属性。社区保护地通常具有明确的四至界限，但很多时候它的边界又是“非正式的”和“动态的”。所谓非正式的，是指社区保护地的农牧民从历史上某一时点看对于自然资源管理的权力具有合理性，但不一定都是受到当前法律的认可或保护，某些情况下甚至与国家的和周边社区的土地权属相冲突。所谓动态的，是指社区保护地的大小和社区的管理能力是相一致的，同一个社区在不同历史时期由于管理能力不同，所管理的社区保护地大小也不同，与相邻社区或管理单元的社区保护地存在此消彼长的情况；第三是多目标属性。农牧民传统上对社区保护地内的资源利用通常具有多目标的，不会单一、片面地去利用社区保护地的某一种或几种资源造成过度利用，强调综合利用并发挥生态系统的整体功能，但同时也很少有绝对保护不开发利用；第四是文化属性。社区保护地通常依托于当地的生态文化和传统生态知识，具体形式可能是多种多样的，如宗教、禁忌、乡规民约、风俗习惯等等。

社区保护地的作用

在微观区域内平衡好保护与发展矛盾：自然资源保护与利用的矛盾是生态文明建设和体制改革亟待破解的突出问题。纵观过去60年来中国生态保护历史，主要的策略还是在一个较大的地理范围进行区划，规定其中一些区域严格保护禁止自然资源利用，另外一些区域则进行自然资源开发利用。但从成效来看，需要严格保护的区域，如自然保护区，大部分核心区都并没有能做到法律和规划所要求的完全禁止自然资源利用。

社区保护地通常能针对资源开发和生态保护的矛盾形成可持续的平衡点，并根据自然资源状况动态地进行调整。社区中的农牧民长期在生态系统中生产生活，与自然建立了紧密的联系。如果没有外来干预，社区既不会封闭式地开展保护，也不会掠夺性地利用某一种或几种自然资源，而是较为完整地对生态系统的各项自然资源加以多重利用，在社区内部也形成不同利益农户之间相互制约和平衡。

在生态文明建设中贯彻群众路线：统筹自然资源保护与利用的矛盾，不能仅仅依靠从上到下的行政力量约束和只对上级负责的环保体制，需要以人民为主体，践行群众路线。不把长期生产生活在自然保护地内或周边的农牧民纳入到生态系统管理中，成为保护的主要力量，自然保护地管理必然是高成本、低效率的。

社区保护地对保护与发展的平衡是以农牧民为主体。社区保护地的管理基于农牧民的利益和自愿，社区保护地管理决策以农牧民集体讨论决定，执行和成效监测也是集体参与，是低成本和可持续的。

农牧民如何与外界平等互动：生态产品具有公益性质，生态产品生产和提供不仅要依靠在地的农牧民，还需要构建政府、企业、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。在这个环境治理体系中，包括政府、企业、社会组织和城镇居民的外界，如何与在生态区域内长期生产生活的农牧民平等合作、良性互动是一个困扰我国生态保护与修复领域多年的老问题。

目前由国家主导的大型生态工程项目如国家重点生态公益林管护工程、退耕还林工程、湿地保护工程等，都采用政府直接与农户签订协议的模式。这种模式其实质是让农户以家庭为单位承担生态系统的管护责任，其优点是操作简便，但缺点是由于单个家庭能够承担的责任太小，无法提出真正具有实践意义的保护要求和责任。相应地，国家主导的这些生态补偿项目只能以机会成本作为给农牧民的补偿标准，而不是按照实际工作需要和管护成效来进行补偿，制约了进一步提高标准的空间，也限制了关键生态区域的农户增收途径。

社区保护地是外界与社区互动的良好的平台。社区保护地往往凝聚了社区内部对于如何保护与利用自然资源的共识，并且自我组织开展相应的活动。社区内部的共识和协调使外界，包括政府和社会公益力量以及商业企业能够有效率地与社区开展合作，实现多赢的目标。外界支持社区保护地建设的各种资源，以公开透明的方式进入社区，鼓励社区内成员开展民主协商来分配和利用资源，也为完善乡村治理提供了良好的契机。

社区保护地建设的重要环节

完善乡村治理，形成农民参与生态保护与修复的集体行动。社区保护地建设需要社区成员的集体行动，在全体或大多数成员自愿的基础上协调一致地制定目标、管理制度和开展活动，每个农户都可能需要投入劳动力甚至一些经济资源。然而，农民在集体中往往同时具有自利和道义两种秉性，搭便车和公益心俱存。

社区保护地建设的一个关键环节是让社区成员围绕自然资源管理多一些道义，少一些自利。信息公开、协商民主、平等磋商、建立能激励和约束社區精英的制度，既是社区保护地建设的重要工作，也是乡村治理的重要环节。社区保护地建设必须依托于良好的乡村治理，同时也可以成为乡村治理的主要内容，二者互为因果和支撑。

减少三类风险影响，切实助力农户经济转型。如何能增加收入、把生活过得更好是每个农户都在思考和探索的目标，每个家庭事实上也在不断地寻找机会实现家庭经济从“多样化 +自给自足”到“专业化 +规模化”转型。在农户尝试家庭经济转型过程中，常常面临自然灾害、市场波动和政策变化三种类型的风险，甚至三种类型风险相互叠加，导致农户在家庭经济转型探索中失败，浪费资源、欠上债务、丧失信心。转型失败后，有的家庭又积蓄力量重新等待转型的时机，有的却从此陷入贫困的恶性循环。

融入国家生态战略，获取外界的帮助与支持。社区保护地建设以社区为主体，但应该融入到国家生态战略，成为实施国家生态战略的抓手和重要力量。社区保护地建设如果能够与国家生态战略接轨，则不仅可以得到国家的资金、技术扶助，当面临来自外界不法侵害时，更容易得到保护部门的支持和法律援助；融入国家生态战略后，也更可能得到来自企业、社会组织和社会公众的支持。

国家生态战略在实施过程中由不同部门以部门立法、各种规划和项目来实施，在实施过程中往往较多地体现了本部门的行业特点、技术规范，但最终都与“五位一体”总布局和全面建成小康社会的目标相一致。寻求社区保护地建设与国家生态战略融合，首先应该深刻领会国家最顶层设计（如习近平总书记十九大报告）精神，树立在实施国家生态战略中以人民为主体和贯彻党的群众路线的思想；其次应以创新、协调、绿色、开放和共享的发展理念为指导，包容性地审视并破除把社区保护地融入各项生态保护与修复专业性规划和国家工程项目存在的政策和技术障碍；第三，应加强对社区的环境意识教育和政策宣讲，让农牧民了解国家的政策宗旨、内容和可能的参与途径。