国家食品安全示范城市创建的新时代意义

文 / 胡颖廉

食品安全是健康中国的重要内容，是“五大公共安全”之首，还是供给侧结构性改革的切入点。如何构建食品安全治理体系，有力保障13多亿人“舌尖上的安全”，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。党的十九大报告指出，实施食品安全战略，让人民吃得放心。食品安全示范城市创建工作，正是落实食品安全战略的重要举措，兼具理论意义和实践价值。

过去五年我国食品安全工作成就

党的十八大以来，我国食品安全形势总体稳定向好，人民群众饮食安全得到切实保障。

评价一个国家或地区食品安全总体状况的指标不少，抽检合格率是较为常用的指标。2016年，有关部门在全国范围内组织抽检了25.7万批次食品样品，总体抽检合格率为96.8%，比2014年提高2.1个百分点，在统计意义上有显著进步。“十二五”时期，全国共查处食品安全违法案件95.8万起，侦破食品安全犯罪案件8万余起，“四个最严”的力度有目共睹。

国际社会的评价也印证了这一点，如英国经济学人杂志每年发布《全球食品安全指数报告》（GFSI）显示，近年来中国在“食品质量与安全”方面排名全球40位以内，其中2016年排名38位，远高于人均GDP和人均收入的国际排名（70位开外）。尤其值得肯定的是，近年来我国守住了不发生系统性食品安全风险的底线。同时出口食品合格率长期保持在99.9%以上，为全球食品安全治理做出了贡献。

过去五年，我们还解决了“九龙治水”等许多过去长期想解决而没有解决的基础性难题。2013年监管机构改革后，食品药品监管职能得以优化，监管水平和支撑保障能力稳步加强。一些数据可以说明问题，全国专门从事“三品一械”食药监管人员从2012年的10万人，增长到目前约18万人。实施食品安全检（监）测能力建设项目，安排中央基建投资184.5亿元。食品监测覆盖范围不断扩大，食源性疾病监测网络哨点医院达3883家，食品污染物和有害因素监测点达2656个。

在监管能力提升的同时，食品产业稳步发展。根据国家统计局数据，2016年规模以上食品工业企业主营业务收入接近12万亿，占全国工业总产值比重10%以上，成为国内第一大工业行业和国民经济重要支柱产业，发展成就令人振奋。

新时代面临的新挑战

十九大报告将食品安全战略落脚到“让人民吃得放心”，可见新时代食品安全治理工作必须针对人民日益增长的安全要求，提升全社会食品安全满意度。从客观指标到主观感受的转变，绝不是简单的线性关系，而是更高要求下的治理水平提升。然而要实现这一政策目标，我们依然面临诸多挑战。

一是监管体制改革的不确定性。体制是职权和能力的载体，体制改革的本质是对机构、编制、经费、职责等组织要素的优化重组，目的是提高政府效能。过去五年食品安全监管体制改革总体分为两个步骤：一为2013年启动的食药监管机构改革，各地整合质监、工商、食药监部门的食品安全监管机构和队伍，实行相对集中监管；二为2014年开始的市场监管综合执法改革，一些地方在市县两级推行监管部门“多合一”。上述改革原本是并行的，由于种种原因“两步并一步走”，截至2017年2月，全国有约1/3的副省级市、1/4的地级市、2/3的县实行了市场监管综合执法，采取工商、质监、食药监“三合一”的较为普遍，占一半以上，还有的是“四合一”“五合一”的模式。

客观而言，改革都有利于解决职能交叉难题，充实监管力量，提高监管覆盖面，发挥监管资源规模优势，加强基层机构和队伍建设，只是综合执法对食药监管专业性的影响尚存争议。无论如何，我们都不能否认监管职能和力量得到了前所未有的加强。与此同时，我们也不能忽视食品生产经营者占全部登记市场主体数量1/8且安全风险更加聚集的事实，决不能简单地以监管资源增加替代专业监管能力提升，地方政府尤其要认识到这一问题的紧迫性。

二是产业基础和社会基础系统性薄弱。尽管我国许多农产品和食品产量已位居世界首位，但产业整体“大而不强”，不平衡、不充分发展的特性表现得尤为明显。全国1250多万获得许可证的食品生产经营者中，绝大部分为10人以下小企业，规模以上食品生产企业更是仅有3万余家，通过危害分析和关键控制点（HACCP）认证的企业仅占规模以上企业的10.44%，产业基础系统性薄弱。与此同时，食品安全的社会基础同样薄弱。研究表明，食品安全问题与所在国家和地区城镇化进程态势密不可分，在农业人口数量下降到总人口50%以下时集中爆发，食品产业链变长加大了问题发生概率。类似的，代表消费结构的恩格尔系数（食品支出占消费支出总额比例）与食品安全状况存在相关性，恩格尔系数处于30%～50%时，对应的食品安全状况波动较大。

当前我国城镇化率接近60%，城乡居民恩格尔系数在30%左右，贫困地区、低收入群体的恩格尔系数则更高，低端市场广泛存在导致低水平供给，甚至诱发企业的机会主义行为。可以说，经济社会发展的阶段性特征，决定了我国食品安全总体处于风险易发期和高发期的基本状况，这个阶段短期内很难逾越。

三是农业生产和生态环境的根本性制约。我国现有2亿多农民散户从事种植养殖，监管难度极大，农户违法成本低，市场机制失灵。当前我国每年消耗约占全球总量1/5的农药、1/4的农业塑料薄膜和1/3的化肥，粗放的农业生产模式导致化学污染成为当前食品安全的最大风险。经济社会高速转型决定了不同类型食品安全问题被压缩在狭窄的时空范围内，病原微生物防控、农药兽药滥用、重金属污染、非法添加和掺杂使假等问题并存。

目前，我国水果蔬菜农药检出率较高，全国耕地土壤重金属或有机污染超标较为严重，地下水水质较差，工业化带来的环境污染从源头影响食品安全。 食品产业是“从农田到餐桌”的链条，食用农产品源头治理压力加大必然传递到下游生产加工、流通消费各环节。然而根据现行机构设置，上述工作分别由农业、国土、环保、食药监管（市场监管）部门负责，其往往以自身职能为出发点设置政策议程，政策缺乏互补性和一致性。

四是经济发展催生市场新需求和新风险。随着经济社会发展，人们对健康、保健、营养的消费需求空前提升，比如说2017年“双11”期间，仅天猫平台就在1小时内热销枸杞179吨。与此同时，消费人群越来越细分，食品新原料、新品种、新业态层出不穷。比如说轻食品适合于运动人群，以藜麦为代表的全营养食品在高端人群中广受欢迎。这些食品不属于大众消费品，通常也不通过商超销售，而是通过个别重要的人群节点，采用网上订购或者微商的方式点对点推销。从发展的角度看，将来每个群体都有细分标签，这样就在全社会形成一个庞大的且分化的消费群体格局，带来产业差异加大，监管难度加大，潜在风险加大。另外，人工智能、互联网、物联网等新经济因素带来的产业新改变也不容忽视，尤其是互联网食品销售、网络订餐等新业态迅猛增长也带来新的风险，需要用前瞻性思维加以回应。

国家食品安全示范城市创建的价值

食品安全不是单纯的技术命题，也不仅仅关乎监管。我国在食品领域面临产业发展、市场秩序、质量安全等多重任务，需要各级地方政府全方位、强有力的支持。然而与地方政府承担的经济发展、城市建设等中心任务相比，食品安全工作具有阶段性、附属性。《食品安全法》第一百四十二条、一百四十三条规定了6种对地方政府负责人的问责情形，主要涉及食品安全事故处置和区域性食品安全问题应对。最严肃的问责压力在现实中发挥了积极作用，但其更多引导地方政府守住“不出事”底线，对于食品安全风险治理长效机制则缺乏“做出彩”的激励。许多省份食品安全工作考核为倒扣分制——只要不发生集体食物中毒、食品污染等突发事件便可得分。这种制度设计导致食品安全与经济社会发展大局不兼容，是一件单纯花钱的事，难以激发地方政府提升食品安全保障水平的内生动力。

国家食品安全示范城市创建的根本作用，是转变地方政府对食品安全工作的理念和认知。一方面，地方政府对本行政区域食品安全负总责，促使其坚守不发生食品安全系统性区域性风险的底线，最终承担兜底责任，保障“舌尖上的安全”。另一方面，不仅仅是单纯的监管，还应该将食品安全与本地经济、社会发展相关联，从而激发其内生动力。

从更为基础的视角来看，国家食品安全示范城市创建还有更深远的意义。

第一，将食品安全作为基本公共服务向全民提供。政策目标内生冲突削弱监管统一性，产生块状监管和风险洼地困局。如上所述，食品安全是公共安全体系和健康中国建设的基本内容，必须建立战略性、基础性、长效性的财政投入保障机制，确保属地责任落到实处。一些地方已经依据《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，借鉴公共卫生领域做法，根据每千人口抽检批次、职业化检查员数量、监管队伍装备配备标准化率等指标，科学测算常住人口人均监管经费和所需监管资源，避免区域不均衡。基于监管人员和监管对象数量，结合常住人口、地理区域、产业类型等因素，区分城区、城乡接合部和农村（山区）等监管功能区，提出相应的监管财力保障和增长量化指标体系。

第二，科学划分各层级监管事权，监管资源和事权的结构必须匹配。可以预见，将来的监管事权划分将根据动态生产经营行为和风险等级进行，特殊食品注册、高风险食品生产企业审批、重大案件办理等专业性较强的事务，由国家和省级监管部门承担，市县负责普通食品生产经营企业日常监督检查。同时，县区监管部门试行大审批、大监管、大执法机构设置模式，改变“上下一般粗”的权责同构格局。

第三，将食品安全融入其他政策。通过制度设计让食品安全融入经济社会发展大局，有机兼容安全与发展目标，推动地方政府从“守底线”向“争上限”转变，全面构建食品安全现代化治理体系。从长远看，国家食品安全示范城市创建工作值得在总结经验的基础上推广，但必须建立科学严格的动态退出机制，倒逼地方政府保持食品安全工作机制化、常态化。