国外经验对中国民口重大科技计划实行分类管理的启示

武佳倩，关忠诚，侯胜杰，郑海军

(中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190)

国外经验对中国民口重大科技计划实行分类管理的启示

武佳倩，关忠诚，侯胜杰，郑海军

(中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190)

国家科技重大专项是一个国家科技发展的重中之重，建立科学合理的组织管理模式是促进政府有效管理重大科技计划的必然选择。本文通过专家咨询和调研，总结了中国科技重大专项(民口)在组织管理方面存在的关键问题，结合近年来国内外重大科技计划组织管理经验，提出依据政府在重大专项中的角色和地位进行分类管理的建议，将国家科技重大专项分为国家主导型，政府牵引、多部门联合资助型，政府牵引、企业参与型，企业主导型四大类。基于上述分类方法，通过深入剖析和总结十个重大专项(民口)的特点和战略定位，对其进行归类，并提出每类科技计划相应的组织管理建议。

国家科技重大专项 分类管理 科技计划 资助机制

1 引言

国家科技重大专项是国家科技资助体系的重要组成部分，与其他科技计划形成了重点突出、优势互补、相辅相成的国家科技资助体系，为经济社会发展、科技进步及国家战略安全提供了重要支撑。2006年，国务院公布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》，目标是在一定时限内完成重大战略产品、关键共性技术和重大工程，并指出重大科技计划是中国科技的重中之重。实施民口重大专项是中国在国家科技计划体系内进行的重大管理创新，为满足国家战略需求和产业发展发挥了重要作用。自启动实施以来，国家科技重大专项总体进展顺利，组织机构和责任体系基本落实，在突破制约产业发展的共性关键技术、填补重要技术和产品的空白、满足国内重大装备需求、提升产业创新能力等方面做出了重要贡献，形成了一批有影响力的标志性成果。但是由于国家科技专项牵涉范围广，影响大，组织管理复杂，各专项的目标产品特点不同，目标任务的制定和实施机制千差万别，在实际推进过程中各专项呈现出了不同的问题。

根据专家咨询和调研，目前在科技重大专项组织管理上存在的问题主要包括：第一，国家科技重大专项没有形成有效的特有模式和管理机制，现有的组织管理模式与传统管理机制在本质上差异不大，未能有效结合各重大专项的科研和产业发展规律，缺乏管理机制创新，未能真正起到打通产学研链条的效果[1]。第二，在某些产业化导向较强的专项中，企业没有完全发挥其在科技创新中的主体地位，未能全面参与核心技术攻关、科技成果产业化等工作，重大专项的目标和企业的市场需求脱节，项目成果转化及产业化与项目组织管理相脱节，导致科技与经济“两张皮”[2-3]。第三，政府在各专项中的定位和角色不清晰，未能脱离过去一刀切的管理模式，没有找到针对不同专项差异化的管理模式，未能在重大专项管理实施过程中坚持有所为，有所不为，做到放管结合。第四，某些领域的主要问题归结为行政权力划分和区域间行政管理，并不适合用专项形式来开展。第五，专项的实施结果呈现出“两头高中间低”的现象，也就是目标完成情况好，整体进展情况好，而由于目标定得低，实际技术水平依然不高。第六，有些专项的根本问题是缺乏核心基础技术，在实施过程中基础研究板块薄弱，企业与科研院所在基础研究上欠缺有效合作与交流，没有发挥好市场和企业的引领作用。

未来四年是提升重大专项组织管理能力、完成重大专项预期成果、实现重大专项战略目标的关键时期。在新形势新环境下，针对目前国家科技重大专项在组织管理中存在的问题，应该根据各专项的战略目标及所处领域特点，结合国外重大专项管理经验，对不同的科技计划实行分类管理。文章通过对现有文献进行总结，并对国外典型的重大科技专项的组织管理模式和特点进行梳理，提出一套针对重大科技专项的分类管理办法，并对民口十个科技重大专项进行分类。

2 国外重大科技专项组织管理经验综述

目前已有大量文献针对国外重大科技专项的成功管理经验进行探讨，主要以美国、欧盟、日本等发达国家的典型科技计划为例。闫绪娴等[4]通过分析美国科技计划的管理程序及特点，提出对中国科技计划管理模式创新的建议。程如烟等[5]对美国重大科技专项，尤其是国家纳米计划在组织实施上的主要特点进行了分析研究，并提出对中国科技专项的借鉴和启示。吴家喜等[6]从前期论证、组织设置、过程管理、知识产权和成果转化等方面分析了国外若干重大专项组织实施的主要特点，并在此基础上探讨了对中国重大科技专项组织实施的启示。汪江桦等[7]、王海燕等[8-9]都从科技战略规划、国家科技计划和科研机构计划3个层面，分别对美国、日本和英国的科技规划的制定方法和组织实施进行了案例分析，总结其在科技规划指导思想、参与主体协作机制、规划实施闭循环机制、科技投入机制等方面对中国的启示。吴海军[10]介绍了法国在健全国家科技计划管理体系方面采取的新举措，如优化国家科研布局，增强国家科技管理体系透明度，注重发挥国家科技计划及项目的导向作用等。葛春蕾等[11]通过对德国科技计划体系进行梳理，以及对其管理模式进行研究，重点分析了其委托管理机制以及项目管理机构的运行，并进行了案例剖析，最后总结了德国不同类型的科技计划的组织实施模式及其特点，提出了对中国的启示。

目前已有部分文献从不同方面对国外科技计划的管理模式进行了分类。从分类的方法上看，主要包括按照资金资助方式、专项实施过程、目标产品形式、组织管理模式和研发活动性质等方式进行分类，见表1。

表1 重大科技计划分类方法汇总

通过对以上文献中的分类方法进行整理，并对国外代表性重大科技计划的组织管理特点进行汇总，得到国外典型重大科技专项组织管理模式汇总表，如表2所示。

3 基于政府角色地位的分类方法

目前中国重大科技专项在实际推进过程中呈现出了诸多问题，其原因是多方面的，既有立项目标产品攻克难度和国际竞争形势的不同，也有国家产业基础水平和市场化竞争程度的差异，但根本原因在于政府角色不清晰，定位不准确。根据上文对国外重大科技计划的组织管理模式的比较和总结，结合中国重大科技专项目前存在的问题，本文按照政府角色变化，将国内外重大科技计划分为四种类型：国家主导型，政府牵引、多部门联合资助型，政府牵引、企业参与型，企业主导型。其中国家与企业的主导地位和资助程度如图1所示，图中每种科技计划类型的面积大小代表政府资助程度。

图1 政府在不同类别国家重大科技专项中的 主导地位和资助程度示意图

(1)国家主导型。此类重大科技计划的特点是具有明确的国家战略目标或重大社会需求，需要集中全国之力推动该工程在较短时间内取得成功，因此其建设和实施基本完全依靠政府资助来进行。政府设立专门的计划或项目组织管理机构，对整个计划的组织和实施过程进行全面把控和支持，集中对计划或项目的组织实施进行管理。就国内经验来说，以“两弹一星”工程为例，该工程成立 “十五人专门委员会”作为领导机构，进行决策、组织、协调、管理，并在后来的“神州飞船”“探月工程”等重大科技工程中得以延续应用[14]。就国外经验来说，以阿波罗计划为例，该计划设定美国航空航天局为计划的主管机构，用于计划内的组织协调，此外还建立了与美国国防部、联邦航空管理局之间的跨机构协调机制。这些科技计划都是以国家为主导设立专项管理部门，统筹协调各部门各系统之间的研制、协作和保障工作，中央财政提供主要经费支持[15,17]。

表2 国外典型重大科技组织管理模式汇总

(2)政府牵引、多部门联合资助型。此类专项侧重于基础性研发，具有高风险性和不确定性，投资规模大，事关国家战略和未来，不能很快进行产业化应用，无法吸引企业进行前期的大量投资。适用于针对特定技术领域的指导性战略计划和基础性、探索性研究，需要政府从宏观层面进行顶层设计和战略指导，针对特定技术领域进行政策支持和引导，并且以直接补贴的形式持续投入大量财政资金用于支持产业化前的技术研发。在具体做法上采用“集中+分散”管理模式，即政府在宏观层面集中国家战略目标，将一个重大科技计划分成多个子项目，分配给不同的部门或者科研团队来承担；在微观层面，不同科研单位或者部门按照本部门的项目管理体系独立组织实施，形成多个部门联合资助和协同开展工作的格局，同时引导产业界投资和共同参与研发。以美国国家纳米计划为例，该计划在组织管理上采用“集中+分散”管理模式，成立纳米科学、工程与技术分委会(NEST)直接负责协调该计划的实施[15]，并成立了不同工作小组监督项目实施过程，在具体实施上，将该计划分为7大版块分别部署到不同部门，各部门独立组织实施[5,14]。

(3)政府牵引、企业参与型。此类型科技计划适用于应用性较强、投资规模较大、市场竞争不够充分的科技攻关型项目，没有较为明确具体的目标产品，并且市场上存在数家有较强科技实力的行业龙头企业，处于追赶世界先进水平的状态，需要政府推动并做好引导和政策支持，给予企业一定的自主权。在具体实施过程中，政府应该发挥支持和牵头作用，制定规则，通过前期的引导性投入来启动项目和工程，并牵引数家具有较强科技实力的大型企业顺利开展联合攻关，各企业承担部分经费，成为项目投入的主体，追赶世界先进水平。以日本的VLSI(超大规模集成电路)项目为例，日本通产省联合行业内龙头企业和两家科研单位组成了日本 VLSI 研究协会，重大决策由各参与公司协商决定，政府负责协会内部的组织协调和联合实验室的技术管理。该项目在组织上采取联合研究与合作式研究相结合，政府通过设立通用性和基础性的技术标准，来说服各公司进行联合研究和共同开发[18]，根据研发项目与商业应用距离的不同，将工作分配在联合实验室和成员企业的实验室进行[19]。在资金来源上，该项目资金大部分源自于企业，日本政府资金只占较少部分，其用途主要为了支持基础性、共性技术的研发以及对该计划进行先期引导[12]。

(4)企业主导型。此类型的特点是目标产品具有明显经济效益和产业化导向，国际市场竞争比较激烈，而且有几家大型企业作为产业龙头，有比较成熟的战略产品。以企业为主体组织实施有利于在一体化公司内部合理配置资源，并在组织管理和实施等过程中执行统一的战略。政府制定游戏规则和政策促进市场竞争，并通过以间接补贴为主、直接补贴为辅的资金资助方式支持和促进，企业发挥主动性和积极性，激发创新潜力，通过建立经济利益联合体或者直接以企业法人为主体进行技术突破。以欧洲“空中客车计划”为例，为有效应对民用飞机领域一直被美国波音公司垄断的局面，欧洲各国，尤其是英、法、德三国，大力推动航空企业联合建立大型飞机产业联盟，成立空中客车工业公司[14]。在资金引导方式上，政府除了通过对飞机研制费提供直接补贴外，还通过政府采购、出口退税、贷款等间接手段来支持空中客车的研发[12,15]。

4 民口十大专项分类

本文通过分析民口十个重大专项(大飞机专项除外)的战略定位和计划目标，结合各专项所处的领域特点及技术发展阶段，剔除掉不适合运用专项形式开展研究的领域，然后基于前文提出的分类方法对其余八个专项进行归类(见图2)。

图2 国家科技重大专项(民口)分类

水污染治理专项和传染病防治专项并不适合用专项形式来开展。其中，水污染治理专项在推进过程中离不开各区域行政部门的支持，具体实施过程需要多个部门的协调与沟通，其本质上并非是科技问题，而是相关政府部门的行政职责划分与部署问题，核心工作是排污标准等相关制度的制定与执行。然而，国家科技专项设立的目标是为了突破技术问题，而非去解决或者协调行政权力问题。此外，传染病防治专项最重要的目标是建立全社会的传染病防控体系，其中药物研发工作与新药专项的立项目标和任务有重叠，可以将其归为一个专项，而传染病防治工作应该由对应的行政部门来统筹监管和推行。以上两个专项归根结底是行政管理问题，不应该依靠专项来达成。本文将其余八大专项与基于政府角色地位划分的四类组织管理模式进行对应，具体如下：

(1)政府主导型。对于政府主导型管理模式，大型核电站专项最能体现此类特点：目标产品具有明确的国家战略意义，与国家安全密切相关，目标产品或配套设施存在很强的贸易壁垒，企业难以承担，市场驱动力不足，专项的组织管理和执行等过程都需要政府的深度参与和推动，政府集中整合和配置资源。

核电站专项由于事关国家战略和国家能源安全，需要大量基础设施投入，各国对本国的核电工程直接垄断，具有巨大的潜在利润，无论从财政投入还是技术层面，企业都无法满足要求，必须由国家主导进行统筹规划和实施。

(2)政府牵引-多部门联合资助型。转基因专项和重大新药创制专项最能体现此类特点：研发内容具有战略性、基础性和探索性，没有较为明确的目标产品，相关技术具有高风险性和不确定性，无法吸引企业进行前期大量投资，需要政府进行顶层设计和战略指导、多部门联合资助开展基础研究和关键技术突破。

转基因专项由于涉及品种多、学科领域宽，相关研究较为分散，需要政府牵引，以培育多种转基因动植物新品种为目标，形成从研发-品种培育-示范推广全产业链的协同攻关体系。新药专项涉及大量基础性研究，不同靶点差异巨大，目标产品非常分散，种类繁多，而且基础研究与产业化之间紧密联系，存在较大的风险性，需要政府大力支持和引导。两个专项都存在涉及的产品种类多、学科领域宽，目标较为分散等特点，管理上牵涉不同部门，项目实施层面的沟通协调难度较大。建议通过政府牵引，多部门联合资助和支持的方式推进项目的实施。

(3)政府牵引-企业参与型。代表性专项是核高基专项、极大规模集成电路专项和高档数控机床专项。此类型的特点是相关行业或者领域与世界先进水平尚有差距，目标产品不明确，目标牵涉到多种类别核心器件与装备的研发以及多项分散的核心关键技术和工艺突破任务，所需投资规模大，风险高，需要政府的推动与支持以及产业界的合作与沟通来共同解决行业基础性、共性技术问题。

核高基专项、集成电路专项、数控机床专项最突出的特点就是“量大面广”，牵涉的技术类型繁多分散，其主要目标是大量核心技术的攻关和突破，而非技术集成去解决某一实际问题，单个企业无力承担这种分散化、大批量的技术突破问题。此外，某些关键技术关系到企业长远发展，企业拥有自发进行该技术研发和应用推广的市场激励，而由于市场竞争以及单个企业进行研发实力不足，同行大型企业之间很难私下达成合作，单个企业也无法顺利实施，因此需要政府牵引和支持，多家企业联合攻关加以推进实施。

(4)企业主导型。代表性专项是宽带无线通信专项、油气开发专项。此类型的特点是国际上市场竞争比较激烈、具有明显的经济效应和产业化导向、有比较成熟的战略产品，而且有几家大型企业作为行业龙头进行竞争，企业有较大自发动力去提高或者创新核心技术。

宽带无线通信专项的战略目标是提高中国无线通信产业的国际竞争力。该产业技术升级换代快，市场化竞争程度高，企业自主研发的积极性也高，华为、中兴、中国移动等企业在承担专项课题中发挥了主要作用。

油气开发专项的战略目标是使中国油气勘探开发整体技术水平达到或接近国际大石油公司的水平，也是唯一由企业牵头组织实施的重大专项，中石油、中石化、中海油为代表的大型油气公司是中国油气开发技术和工程攻关的主体力量。

5 结语

本文在专家咨询和调研的基础上，总结了中国科技重大专项(民口)在过去实施过程中组织管理方面存在的关键问题，并通过对国外重大科技计划的管理经验和特点进行梳理和总结，提出基于政府角色地位的分类管理框架。此外，通过深入剖析和总结十个重大专项(民口)的特点和战略定位，提出了水污染治理和传染病防治专项不适合运用专项形式来开展的建议，并基于以上提出的分类方法，结合国外管理经验，对其余八个专项的管理模式进行了划分，提出了具体实施办法。然而，由于中国的重大科技专项与国外专项所面临的经济社会环境形势不同，不同专项的战略地位不同，各不同专项所处的领域和技术发展阶段不同，现有重大专项与计划经济时代重大科技计划所处的时代背景和经济制度也截然不同。随着经济社会的发展，对重大科技专项的组织管理方式也要不断创新和改进，使各专项的管理和实施能够更好地适应不同时期的状况。

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ImplicationsfortheClassifiedManagementofNationalCivilianMajorS&TProjectsBasedonForeignExperiences

Wu Jiaqian，Guan Zhongcheng，Hou Shengjie，Zheng Haijun

(Institutes of Science and Development，Chinese Academy of Sciences，Beijing 100190，China)

The National Major S&T Projects is the key of the development of science and technology in China，and it is essential to establish scientific and reasonable organization management mode of Major S&T Projects for promoting the management efficiency of Major S&T Projects of China’s government.Firstly，based on expert consultation and investigation，this article summaries the main deficiencies and problems in National Civilian Major S&T Projects management and implementation in China，and then puts forward the suggestion of classification management on the basis of the government role and status in Major S&T Projects management，which divides the National Civilian Major S&T Projects into four categories：the government-led，government-led and multi-department jointly funded，government-led and multi-enterprises participate and enterprises-led.Secondly，the paper deeply investigates the characteristics and strategic positioning of the ten civilian Major S&T Projects and categories them based on the classification method mentioned before.Finally，the paper puts forward the corresponding organization and management measures.

National Major S&T Projects；Classification management；Science and technology program；Granting mechanism

国家重大科技专项(民口)标志性成果咨询评议(2016-zdb-9；2016-zdb-10；2016-zdb-11)。

2017-04-27

武佳倩(1990-)，女，河南漯河人，中国科学院科技战略咨询研究院博士：研究方向：科技评估，能源经济政策仿真。

G322，F019.5

A

(责任编辑 沈蓉)