谈内部控制在浙江省药械采购新平台建设运行中的实践

闫萍

摘要：浙江省建设的商流、信息流、资金流“三流合一”的药械采购新平台，不仅是改革完善以省为单位的药品集中采购机制的重要手段和基础，也为以省为单位的药品集中采购活动全过程的内部控制下了全新的定义。本文从新平台的特点入手，分析了新平台开发建设、推广使用、监督管理等阶段的风险点，详细介绍了各阶段的风险应对措施及取得的阶段性成效，最后提出了完善新平台内部控制建设的建议。

关键词：内部控制 药械采购新平台 实践

2015年，为贯彻落实《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》（国办发[2015]7号），浙江省政府提出要“建立以省为单位的集中采购监管和医疗卫生机构自主采购有机结合的药品集中采购新机制”（浙政办发[2015]57号，以下简称57号文），在全省启动实施的药品集中采购相关改革之一，便是建设全省统一的信息流、商流、资金流“三流合一”的网上药械采购交易平台。

一、新平台的特点

按照浙江省政府提出的新要求，新平台引入资金流，将原单一采购平台演进为“三流合一”平台，其呈现出以下特点。

1.流程多、使用面广

在原有药械采购平台上，医疗机构下单企业完成配送，采购活动就基本结束，过程比较单一。而在新平台上，企业完成配送后，还有很多流程需要完成：医疗机构还需要确认发票与收货是否一致、创建与审核支付订单、在线支付、对账监管等，企业也可能会处理在线退货、在线退款等，流程比原平台上的复杂，相应的，使用面也扩大到医院的药库、财务、行政管理以及企业的售后和财务部门。从全省2000余家公立医疗卫生机构、3000余家药品生产配送企业、近5000家医用耗材生产配送企业的基础上测算，新平台的使用面至少翻了一番。

2.交易量大且涉及现金流

浙江省原有的药械集中采购平台自2011年运行以来，全省药品网上采购已实现机构全采购、产品全覆盖、监管全过程，逐步杜绝了网下采购和目录外采购，近3年每年的采购量均超过500亿。新平台就是要在此基础上，实现网上药械货款结算和互联互通，在商流、信息流的基礎上，融入资金流。由于新增了资金结算功能，新平台的风险管理压力大增。

面对上述特点，加强新平台的内部风险控制显得十分的迫切和重要。

二、新平台可能的风险分析

新平台覆盖面广，涉及部门多，牵涉利益大，面临的风险也比较多。

（一）新平台在开发、运行与维护过程中的主要风险

（1）方案设计不合理，不能很好地将资金流与信息流、商流融合在一起，可能造成交换信息匹配出错，导致新平台信息混乱或管理效率低下。医疗机构与企业之间的采供关系错综复杂，资金量大，且须与银行清算系统相连，增加了方案设计难度。

（2）安全运行防护方案不严密，导致黑客攻击或舞弊的发生。互联网信息技术带来了极大的便利，但是隐患和危险也与之并存。如果新平台系统防护不到位，就可能受到侵害，导致平台无法运行；也可能被恶意利用，发生舞弊。

（二）新平台在推广使用过程中的风险

（1）相关配套政策不到位，缺乏指导依据，可能导致新平台全省推广使用成效甚微，造成项目建设的浪费。57号文件对药品货款支付方式和期限都做了限定，要求医疗卫生机构在药品交货验收合格后的30天内必须将货款支付给结算账户，结算账户收到次日将药品货款支付给生产企业。这些变化给新平台上资金收付业务的财务管理也带来了新要求，需要有配套政策统一规范。

（2）政策宣传力度不够，业务培训及信息沟通不到位，会增加实际使用过程中的负面情绪，影响项目建设目标的实现。如前所述，新平台流程多、使用面广，而且会触动到医疗卫生机构的一些内部管理和部分利益，势必会给全省推广使用带来较大阻力。

（三）新平台管理方面的风险

（1）岗位权限设置不合理，“三流”信息管理不严，可能导致信息失真，增加廉政风险。新平台上的“三流”将医疗卫生机构（企业）的各部门、岗位“串”在一起，不同的岗位配有不同的权限，各司其职才能保障“三流”安全。但如果缺乏内部牵制理念或者认识不到位，未能科学合理分配岗位权限，则会存在控制漏洞和不足，带来隐患。

（2）账户审核不严，管理不到位，会给资金流安全带来风险。按照57号文件要求，新平台上资金流是从医疗卫生机构端账户发起支付，经过结算账户到企业端账户，这些账户在新平台上登记的真实性、准确性及有效性至关重要。如果审核不严，不仅会产生不必要的差错，降低资金结算效率，而且还可能因虚假账户造成资金损失的风险。

三、内部控制在新平台建设运行中的具体实践

新平台项目的确立和执行，被列入省政府十三五规划的重要内容，不仅显示出浙江省改革完善药品集中采购机制的坚定决心，也为新平台项目创造了良好的控制环境。针对可能存在的风险，在新平台建设、使用和管理过程中，省卫生计生委、省财政厅等部门高度重视新平台内部控制制度建设，省药械采购中心也从需求分析、系统设计及维护、推广使用及管理制度等环节，采取措施防范各类风险，确保新平台的安全、稳定、有效运行。

（一）新平台设计开发及运行中的内部控制

2016年1月初，经过政府集中采购公开招标方式，确定了浙江省药械采购新平台项目技术开发单位。在新平台开发设计阶段的控制主要体现在以下方面。

1.全面详细地进行需求分析，设计严谨系统的开发方案

57号文中关于建设省级药品集中采购新平台要求是：省药械采购平台要进一步提高信息化建设水平，实现与国家药品供应保障综合管理信息平台、省医保信息系统、公立医院等的对接，面向各级医疗卫生机构和药品生产经营企业提供服务，提高药品招标采购、配送管理、评价、统计分析、动态监管等能力。省药械采购平台逐步实现信息流、商流、资金流的“三流合一”。endprint

在进行详细的需求分析、建立符合内控管理体系的基础上，再设计严谨的系统开发方案是加强内部控制的前提。省药械采购中心通过实地调研、座谈等形式，收集、讨论和分析各类医疗机构、企业关于药品采购、退货退款、资金结算等环节的流程设计与内控问题，并将省财政、省卫生计生委、金融机构等专业意见融合到交易系统与结算系统开发方案中，尤其规定交易系统与结算系统的数据需按规定格式定时相互传送，以达到用户可自行完成药品采购交易、资金支付及对账等需求，实现数据共享。

2.监理与软件安全检测

为保障项目开发的规范、顺利实施，经公开招标，引入第三方为新平台的建设开发保驾护航。

监理单位负责把关新平台开发项目的组织及技术总体方案，开展项目质量控制、投资控制、项目合同管理、信息（项目文档）管理等，在项目开工前、实施准备阶段、开发阶段、试运行阶段、验收阶段等做好监理服务工作，保障项目开发的规范、顺利。

软件安全检测单位负责平台上线前代码审计、漏洞扫描、渗透测试、压力测试等，对平台软件开发的安全性提供检测服务及相应的检测报告，为项目建设单位提供决策依据。

3.系统测试与修正

在新平台上线前，保证充足的系统测试时间，对发现的问题及时查找原因，以调整优化设计程序。同时选取几家试点的医疗机构进行资金支付环节的实测，确保交易系统、结算系统与银行清算系统数据交换的畅通和稳定。

4.建立新平台运营维护机制

项目技术开发单位、银行分别承担新平台、资金结算系统的运营维护。两个系统的数据通过信息交换实现互通，任何人员不能随意进入数据库系统进行操作。

（二）新平台推广使用中的内部控制

1.制度控制

新平台项目是自上而下深化医改的手段，除了57号文的总体设计外，浙江省财政、省卫生计生、省人力社保等相关部门联合发布的文件和通知成为新平台建设与推广使用初期制度控制的重要纲领。

《关于公立医疗卫生机构药品集中采购机制改革有关财政财务管理问题的通知》（浙財社[2016]43号，以下简称“43号文件”）、《关于推进全省药品采购新平台建设工作的通知》（浙卫发[2016]49号），对资金收付、药品差价、资金监管、推进重点等做出了明确要求，并建立了医保预付制度，成为新平台的业务指导依据。

2.试点先行，稳步推广

新平台开发完成后，先是在杭州、宁波、温州、绍兴四个医改试点地区选择5家省级医疗机构、4家市级医疗机构、3家县级医疗机构和3家基层社区卫生服务中心共15家医疗机构及50余家药品配送企业开展试点，根据试点情况不断优化完善系统功能。之后，三部门联合召开全省药械采购新平台工作推进电视电话会议，对新平台推广工作做出部署，分三个批次完成平台切换工作。

在新平台推广使用过程中，十分重视政策宣传与业务培训。培训分类分层进行，首先是举办了所有药品配送企业的新平台培训班；之后在省级医疗机构及省内11个地市分别开展业务骨干师资培训班，再由各地业务骨干负责组织辖区内的宣传培训。截至2017年4月底，全省2000余家公立医疗机构及3000余家药品生产配送企业全部切换至新平台，累计在线结算资金超过100亿，提前一个月完成预定目标。

（三）新平台的业务控制

1.建立符合内部控制要求的资金流管理体系

对资金流的管理，主要从结算账户的设立、医院（企业）的付（收）款账户的设置与变更、支付方式和资金结算系统、资金核算对账系统等方面考虑，建立符合内部控制要求的管理标准。

（1）结算账户的管理规定。2015年9月，经省级财政批准通过公开方式招标设立，其变更与撤销遵循《浙江省省级行政事业单位公款竞争性存放管理暂行办法》的相关规定。43号文件规定，结算账户由省药械采购中心开设，只用于新平台上药械采购资金的统一结算，省药械采购中心不得通过柜面及网上银行等方式对账户内的资金进行转账交易，且不得提取现金。

（2）医院（企业）账户管理规范。一是规定每家医疗机构和供应商只能在新平台上登记一个银行账户，监管账户仅对绑定的账户进行资金划转。考虑退款情形，特别要求公立医疗卫生机构登记的银行账户须能收款。二是严格审核医院（企业）初始登记及变更信息，从源头上尽可能地排除错误、虚假信息，保证资金流转的效率和安全。

（3）支付方式和结算系统管理标准。设计多种支付方式可供选择，比如银联在线支付、人行一户通扣款支付、融资支付、到期系统自动扣款等方式；规范医疗机构在线支付行为，结算系统与银联在线、人行一户通系统相连，参照银行金融清算规则管理。

（4）资金核算对账系统管理要求。43号文件规定结算账户收到货款的次工作日需划转至企业账户；结算账户产生的利息，由开户银行系统定期划转至省级财政资金专户。结算账户资金的收付反映出新平台药械采购资金流信息，除每日人工对账外，还引入专业财务软件系统自动进行资金核算、对账管理，建立符合财务管理规定的电子会计档案。

2.整合优化药械采购业务管理

医疗卫生机构在原采购习惯的基础上，利用新平台的业务流程和管理特点，对药械采购、确认收货、资金结算等控制要点进行调整改进，达到非计算机网络环境下不易实现的目标。比如新平台要求订单发送、接单配送、到货确认和支付采购款均在线、限时完成，医疗卫生机构的“应付账款”大幅减少，通过电子订单查询筛选还可降低核算差错，提高工作效率。

药械企业需要根据新平台上订单响应和配送时间限制，改进配送方式和效率。同时还需要加强对所配送的药械信息维护管理，比如订单的品种、批次、数量、价格、发票号码等。这些信息需正确，否则医疗卫生机构很可能会延迟确认收货或者会拒收，从而影响企业回款时间，也会给企业自身带来不必要的麻烦。endprint

自2016年6月1日上线以来，经过5个月的试点、7个月的分批推广，新平台运行稳定，与银行清算系统的数据交换正常，未发生重大差错。经过前期的磨合，很多医疗卫生机构将每月付款时间由之前的29-30日，提前到24-25日，甚至更早，以保证药品企业能在当月收到货款。药品企业在响应、配送方面也更加积极，售后服务水平也有所提高。截至2017年6月底，医疗机构完成药品在线交易370多万笔，涉及采购金额超过300亿，其中实现在线结算金额超过180亿元。

四、新平台内部控制仍需不断加强与完善

内部控制建设是一项系统工程，省药械采购新平台是集全省公立医疗卫生机构、各相关药品企业、省药械采购中心、结算银行等为一体的互联网上的内部控制体，其更为复杂。新平台上线运行时间也不长，内部控制建设方面有许多新问题新情况还需要不断的加强与完善。

1.系统建设需要延伸

新平台建设目前只是初步完成，要实现与国家药品供应保障综合管理信息平台、省医保信息系统公立医院等的对接以及医用耗材采购业务的“三流合一”，还需要继续增加资金、技术、人力的投入。医疗机构内部的HIS系统需开发接口与新平台相连，没有完成接口开发的单位，除了需要按照新平台的流程规定操作外，还需人工将确认收货信息人工录入内部HIS系统，人工重复操作增加了工作量，准确度也受到一定程度的影响。继续加强系统建设将是内部控制建设工作的重要内容。

2.制度体系需要不断完善

随着新平台推广使用的深入，可能会触及更多的利益关系。加强制度建设，把权力关进制度的笼子里，完善以省为单位的药械采购内部制约和外部监督机制，实现权力的相互制约与协调，降低廉政风险。

3.政策宣传与业务培训还需继续加强

新平台运行的时间不长，有些用户还沒有深刻领会新平台建设推进使用的重要意义，未能激发出医改的内在推动力。继续加强政策宣传与业务培训，建设出一支有新平台特色的药械采购管理队伍，提升药械采购管理能力和治理水平。

参考文献：

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（作者单位：浙江省药械采购中心）endprint