国家重大科学仪器设备开发专项项目管理研究

(1.中国计量科学研究院 科技管理部，北京 100029 ；2.科技部科技评估中心 国际评估与研究部，北京 100081)

研究与讨论

国家重大科学仪器设备开发专项项目管理研究

任孝平1周小林2南方2武思宏2杨智君1

(1.中国计量科学研究院 科技管理部，北京 100029 ；2.科技部科技评估中心 国际评估与研究部，北京 100081)

随着国家科技计划体制改革的深化，国家重大科学仪器设备开发专项的项目管理也随着大环境发生了变化。“十二五”期间，仪器专项探索的创新举措和方法，在“十三五”初期的仪器重点专项的项目管理得到了继承和发扬。本文总结和比较了“十二五”时期和“十三五”初期，仪器专项在专项管理措施、专项项目经费管理、管理主体及其职能的变迁。希望为科研人员与科研管理人员提供参考，使其更好的理解国家政策，扩大项目的成果产出，提高项目经费使用效率。最后对“十三五”期间仪器重点专项的管理提出了若干建议。

仪器专项 国家重点研发计划 实施主体 后端资助 技术就绪度 经费管理

为提高我国科学仪器设备的自主创新能力和自我装备水平，2011年科技部会同财政部设立了国家重大科学仪器设备开发专项(以下简称“仪器专项”)，旨在资助开发“皮实耐用”、“功能健全”的科学仪器。“十二五”期间，该专项共部署了208个项目，经费规模近130亿元。经过六年的探索和实施，仪器专项已基本形成了较为成熟的管理体系，取得了较好的成果成效，并得到国务院的充分肯定[1]。

“十三五”初期，仪器专项被整合进国家重点研发计划，2016年“重大科学仪器设备开发重点专项”(以下简称“仪器重点专项”)作为国家重点研发计划首批启动的专项之一，再次进入实施阶段。

本文结合国家科技计划管理的相关政策，结合仪器专项项目管理的实践经验，分析和对比了两个时期仪器专项的实施特点和项目管理异同，并就“十三五”期间仪器重点专项的管理提出了建议。

1 仪器专项的管理措施

1.1 推动企业成为项目实施主体

以应用为目标的专项资助导向决定，只有企业才能真正成为仪器研发的主体，在仪器开发创新中更好地按市场规律配置资源，开发出符合市场需求的产品。“十二五”期间，仪器专项积极强化企业在技术创新决策、研发投入、项目组织实施和成果转化中的“四位一体”作用。专项实施以来，企业牵头的项目比例逐年提升，2014年达到90%以上。

“十三五”初期，仪器重点专项对实施主体的管理理念与“十二五”一脉相承，在2016年、2017年的专项项目申报指南中[2，3]，明确提出“所设项目均由有条件的企业牵头申报”，并规定企业投入的自筹研发经费与国拨经费投入比例不低于1∶1。投入的自筹研发经费应用于项目研发活动，而不得用于生产线、厂房等产业化能力建设。应该说，进入“十三五”阶段，仪器重点专项进一步明确了企业在专项实施中的主体地位。

1.2 推行后端资助政策

2013年，科技部依托仪器专项开始探索实施公共财政科技项目后端资助政策[4]。后端资助是与“前补助”方式相对应的一种科研项目经费支持方式，其与“事后补助(后补助)”相比，在提高财政资金有效性、公平性和公正性等方面有着独特的优势。

“十二五”仪器专项，开始对2013年以后立项、由企业牵头实施的项目实施后端资助机制。该机制要求，项目在中期节点之前仅拨付10%的国拨经费，牵头单位和协作单位需投入75%以上的自筹经费进行先期开展研发。中期评估完成后，根据评估结果拨付剩余90%的国拨经费[4]。该机制强化了国家、企业在项目研发中利益共享、风险共担的原则，强化了企业实施国家科技计划项目的资金风险意识，对提高科研经费的使用效率，保障中央财政资金安全发挥了重要作用。

基于“十二五”时期的成功经验，“十三五”初期仪器重点专项继续坚持实施后端资助政策。同时，考虑到较高比例的自筹资金配套要求，给部分创新型强的中小仪器设备企业带来较大的运营资金压力，专项将立项研发项目前端资助的比例提升至20%。后端资助政策根据任务执行进度与实际需求相结合对项目进行弹性拨款，更有利于吸引高创新型企业投入到科学仪器研发的行列中。

1.3 开展技术就绪度评价

技术就绪度(Technology Readiness Level，TRL )[5]评价是对一项技术、产品或系统按照“原理概念→试验验证→仿真运行→现实环境运行”的阶段进行划分，并为各阶段制定明确的标准，并基于此对评价对象进行量化评定[6]。

表1中对比了技术就绪度在“十二五”时期和“十三五”初期发挥的作用。“十二五”初期，该评价方法并未在仪器专项立项中引入。直至2013年，为了探索对企业牵头的项目实施“后端资助”机制，仪器专项开始在中期评估环节中采用引入该评价方法，并一直延续到项目验收阶段。“十三五”仪器重点专项的管理，明确项目在申请时需要确定目标仪器的技术就绪度。即申请资助时应已经具备了相关检测原理、方法、技术或科研装置的基础。此外，在项目中期评估和验收时，技术就绪度等级同样应满足相应的要求，如：项目验收时，目标仪器产品应通过可靠性测试和异地测试，技术就绪度不低于8级。由此可见，“十三五”期间，技术就绪度管理和评价方法将逐步根植于仪器重点专项的全过程管理中，使项目的评价从仅关注技术指标的实现、科研论文(专利)等成果的产出，扩展到了对仪器产品整体的考量，使专家的评判真正建立在“物证”基础之上。

表1 “十二五”时期和“十三五”初期技术就绪度在仪器专项中发挥的作用对比

1.4 技术和非技术评审并重

技术是仪器设备成果先进性的重要保证，工程化能力、产业化策划、企业经营与研发资质，以及项目知识产权管理等“非技术”内容，则是成果“落地”的关键。国家科技计划项目“非技术”内容的薄弱，一定程度上是制约科技成果转移、转化的重要因素。

“十二五”期间，仪器专项项目立项评审引入了“非技术”审核环节，实践了“技术”咨询和“非技术”评审并行的管理方法，探索建立有利于成果转化的项目咨询评审新机制。“十三五”仪器重点专项仍然继承了“技术”和“非技术”并重的管理思路，在2016年和2017年的专项项目申报指南中明确要求：“既要注重技术问题，也要注重工程化和产业化策划、企业资质和能力以及知识产权和利益分配机制等非技术问题”。因此，技术和非技术内涵已成为确保仪器专项实现其战略定位的“左膀右臂”。

2 仪器专项项目的经费管理

仪器专项项目采用全链条设计理念，具有任务(课题)多、经费体量大、参加单位和人员数量大的特点。这决定了专项项目的资金管理是一个重要且复杂的过程。表2分析和对比了“十二五”和“十三五”仪器专项项目在预算编制、预算变更、财务验收、财务助理等经费管理方面的特点和变化，有助于帮助科研管理人员(含财务)和研究人员更好的理解国家政策，提高项目经费使用效率。

在项目预算编制方面，“十二五”仪器专项要求对会议费、差旅费及国际合作与交流费(简称国合费)进行详细的预算编制。2014年，政策逐步放宽，允许三项预算调剂使用。“十三五”初期，进一步简化了三项经费的编制预算要求。劳务费科目上，“十二五”时期，对参与项目研究的人员类型(如博士后和科研辅助人员)都没有明确是否可以发放；进入“十三五”阶段，仪器重点专项在项目经费管理上除明确了劳务费发放类型以外，还放宽了劳务费比例限制，同时将劳务费管理权限，一定程度下放到科研单位。这些改变反映出专项项目经费管理在逐步完善并适应科研工作的需求，充分体现了对科研人员的重视。此外，项目经费预算改革还体现在间接经费和绩效发放方法，该举措充分体现对科研人员智力价值的认可。

在项目预算变更方面，“十二五”时期，预算调整提出后，需报总体组同意，并进一步由各级主管单位审批和确认。“十三五”则将这些科目的调剂权下放到项目承担单位，如材料费、测试费、燃动费、出版文献费等研发经费，均可由项目承担单位审批。预算变更流程的简化，极大的提高了科研项目经费使用的效率。

表2 “十二五”时期和“十三五”初期仪器专项项目经费管理比较

续表2

在科研辅助人员方面，“十三五”期间，重点研发计划明确项目承担单位应建立科研财务助理制度[10]，尽可能的减轻科研人员负担。此外，还确立了按照科研任务和经费使用的质量，决定结余经费是否可由项目单位留用等原则。该调整在一定程度上确保了优秀科研团队经费支持的可持续性。

3 仪器专项的管理主体及职责的变化

伴随科技体制改革的逐步深入，“十三五”初期国家科技计划项目管理方式发生了重大变化。如政府部门不再直接管理项目，委托项目管理专业机构(以下简称专业机构)开展具体管理工作。这一重要改革举措也体现在仪器专项的项目管理。

“十二五”期间，科技部除了研究制定专项管理办法之外，还负责具体项目的批复、立项、验收等管理工作；进入“十三五”时期，其职责更多体现在宏观统筹协调及计划和专项的管理方面[12]。通过调整，政府部门做到了简政放权，充分发挥了专家和专业机构在科技计划(专项、基金等)具体项目管理中的作用[13]。

从组织部门角度来看，“十二五”期间，仪器专项强调由组织部门建立项目监理组[7]，全过程跟踪监管项目的保障条件、经费使用、档案管理等运行落实情况，同时建立负责组织协调各方工作的项目管理办公室[14]。“十三五”时期，其职责转变与科技部类似，主要负责协助科技部在专项层面进行管理。随之而来使项目过程管理也发生改变。如：进入“十三五”阶段，项目执行过程中的经费调剂等事项，由项目负责人提出后仅需报项目承担单位，并提请专业机构审核批准即可，过程中不再由组织部门干预，流程简化提高了效率。

总体来看，科技部和财政部重在设计国家层面的专项管理制度以及负责专项层面的管理；组织部门重在加强本行业项目顶层设计、资源整合[15]；项目牵头单位则将精力放在完成科研任务上，同时负责资金的管理和使用。

4 结论与建议

“十二五”期间，仪器专项作为科技部深化科技体制改革的“试验田”，在组织模式、经费管理、过程管理以及评价绩效等方面大胆改革创新，在科技界和产业界产生了较好影响[16，17]。“十三五”期间，在国家重点研发计划的管理框架下，仪器重点专项继承和延续了原仪器专项的部分管理创新之处，同时在原来的基础上进行了适用性改革。本文分析和对比了两个时期仪器专项的实施特点，并就“十三五”期间仪器重点专项的管理提出建议如下：

(1)“十三五”时期，仪器重点专项应继续强化企业在项目实施中的主体地位。与此同时，应加强对项目牵头企业的考核和监督，鼓励企业向着高技术、高质量、高性能、高寿命的方向发展。

(2)后端资助机制是仪器专项在“十二五”期间，为探索提高经费使用绩效、促进项目顺利实施和成果转化的有益尝试。“十三五”期间，该资助机制将进一步发挥对项目实施的促进作用。但应及时对该机制进行监督、评估及优化，同时对有潜力的项目或高创新型企业，灵活调整前端资助比例，使其能够更好的发挥原始创新作用。

(3)技术就绪度评价，是仪器专项项目管理的特色，对重大共性关键技术和应用示范类国家科技计划项目的评估和管理，都具的适用性和有效性。“十三五”时期，应继续加强该方法在在仪器专项中的应用，同时引导研究人员采用该评价方法对科研成果进行就绪度(成熟度)的自我评价，加强过程管理、目标管理和仪器产品的质量控制[18]，增进创新成果转化的可能性。

(4)技术和非技术评审应继续同等考虑，因为其关系到仪器产品从技术研发到成果落地，最终实现产业化等多个环节。“十三五”阶段，政府应继续引导和鼓励项目承担单位，重视自身的工程和产业化策划，资质、能力及知识产权协议和利益分配机制等“非技术”细节[19]，打通仪器产业化之后的各个通路，在市场开拓中增强企业的竞争意识和风险意识。

改革后，重点研发计划的管理将专项与项目进行分层、分级管理，真正做到了职责清晰、分工明确，而且仪器专项项目管理变得更为清晰和顺畅[20]。流程的精简和效率的提高，还充分体现在预算编制、预算变更、过程管理及结余经费使用等多个方面。

总体来说，仪器专项探索出的项目管理理念、方式和方法在“十三五”初期仪器重点专项里得到了继承、延续和发扬，同时将对其它类型的科技项目管理带来深远的影响[21]。然而，“十三五”时期的仪器重点专项项目管理仍然有需要改进之处。如：改革之后，组织部门的管理职能被弱化，其具体可发挥的作用还有待进一步观察；仪器专项各级主管部门也应实时关注各项管理举措的实施情况和效果，适时调整其落实机制。

致谢

感谢国家重点研发计划质量基础专项(2016YFF0200102)、国家自然科学基金项目(51405459)、国家重大科学仪器设备开发专项(2012YQ090208)、中国计量科学研究院探索性科研项目对本文的支持。

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[2]科技部. 国科发资[2016] 38号关于发布国家重点研发计划高性能计算等重点专项2016年度项目申报指南的通知[EB/OL]. (2016-02-19)[2017-03-18]. http://kjc.seu.edu.cn/37/4d/c10001a145229/page.htm

[3]科技部. 国科发资[2016] 305号关于发布国家重点研发计划新能源汽车等重点专项2017年度项目申报指南的通知[EB/OL]. (2016-10-14)[2017-03-18]. http://www.most.gov.cn/mostinfo/xinxifenlei/fgzc/gfxwj/gfxwj2016/201610/t20161013_128183.htm

[4]武思宏，周小林，杨云，南方. 国家科技计划后端资助政策及项目评估—以国家重大科学仪器设备开发专项为例[J]，中国科技论坛，2017，1：5-11.

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[6]周小林，武思宏，李骞，杨云. 技术就绪度方法在国家科技计划项目评估中的应用[J]. 科技管理研究，2017,31(3)：158-162.

[7]财政部，科技部.财教[2011]352号关于印发《国家重大科学仪器设备开发专项资金管理办法(试行)》的通知[EB/OL].(2011-09-29)[2017-03-18].http://www.most.gov.cn/tztg/201109/t20110929_90085.htm

[8]国务院. 国发[2014]11号关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见[EB/OL]. (2014-03-12)[2017-03-18]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-03/12/content_8711.htm

[9]财政部，科技部. 财科教[2016]113号关于印发《国家重点研发计划资金管理办法》的通知[EB/OL]. (2016-12-30)[2017-03-18].http://www.mof.gov.cn/pub/jiaokewensi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201703/t20170303_2546017.html

[10]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见[EB/OL].(2016-7-31)[2017-03-18].http://www.gov.cn/zhengce/2016-07/31/content_5096421.htm

[11]财政部，科技部，教育部，发展改革委.财科教[2017]6号关于进一步做好中央财政科研项目资金管理等政策贯彻落实工作的通知[EB/OL].(2017-03-09)[2017-03-18].http://www.most.gov.cn/zypzygls/gzdt/201703/t20170309_131772.htm

[12] 科技部 财政部关于印发《国家重点研发计划管理暂行办法》的通知(国科发资〔2017〕152号)[EB/OL]. (2017-06-22)[2017-07-23]. http://www.most.gov.cn/mostinfo/xinxifenlei/fgzc/gfxwj/gfxwj2017/201706/t20170628_133796.htm

[13]国务院. 国发[2014]64号关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案[EB/OL]. (2015-01-12)[2017-03-18]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-01/12/content_9383.htm

[14]质检总局. 国家质检总局组织实施国家重大科学仪器设备开发专项项目(任务)管理细则(试行)[EB/OL].(2012-02-22)[2017-03-18]. http://www.cisa.gov.cn/kjdt/kjdt/201206/t20120608_222291.htm

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2017-08-11

任孝平，男，1984年出生，副研究员/博士后，主要研究方向：科研管理、计量仪器。

信息简讯

河道水质智慧监测系统在余杭问世

城乡河湖水体治理是一个长效治理的过程，如何做好水质在线智慧监控，一直是业界难题。杭州耀恩环保科技有限公司和嗅联网(北京)环境科技有限公司合作，现已研制成功一种河道水质大数据监测系统——“河道卫士”数据发射器。它可漂浮于河道，通过传感器快速采集氨氮、溶氧、电导、浊度、PH指标数据，并根据设定值以每10分钟至2小时的频率将数据上传至后台控制器。一旦设定的

某项参数超标“翻红”， 就会及时发送预警信息。相关河道的运维人员和部门工作人员可通过手机APP，实时掌握相关河道水质动态，精准发现河道污染源，为后续行动迅速提供第一手参考信息。

河道卫士数据发射器上方安装有太阳能电池板，浮筒内设有GPS定位系统、无线发射装置和后台控制器。目前该装置已同时申报国家发明专利和实用新型专利。(余杭新闻网)

Researchonthemanagementofnationalscienceinstrumentprogram.

RenXiaoping1,ZhouXiaolin2,NanFang2,WuSihong2,YangZhijun1

(1.DepartmentofResearchandScienceManagement,NationalInstituteofMetrology,Beijing100029,China; 2.DepartmentofInternationalEvaluationandResearch,NationalCenterforScienceamp;TechnologyEvaluation,Beijing100081,China)

This paper compared and contrasted the program management methods, funds management, management body and their responsibilities of the National Science Instrument Program between the 12th Five-Year Plan and the beginning of the 13th Five-Year Plan period. It can provide references for researchers and Samp;T project managers, help them better understand national policies, improve project achievements, and increase funding efficiency. Several suggestions are given focusing on the management of National Science Instrument Program during the period of 13th Five-Year Plan.

national science instrument program; national key research and development plan; implementing body; post-subsidy policy; technology readiness level; funds management

国家重点研发计划质量基础专项(2016YFF0200102)；国家自然科学基金项目(51405459)；国家重大科学仪器设备开发专项(2012YQ090208)；中国计量科学研究院探索性科研项目；创新方法工作专项(2015IM020500010)。

10.3969/j.issn.1001-232x.2017.05.013