科学构建党内法规制度体系的三条进路`

2017-12-12王建芹农云贵

中共天津市委党校学报 2017年6期

王建芹　农云贵

[摘要]规范党内立法是构建党内法规制度体系的逻辑起点，应完善党内法规制定机制，扩充党内法规解释机制，科学订立党内法规立法规划。强化党规执行是党内法规制度体系获得生命力的根本措施，要丰富党内法规制度的供给、增强党规意识、完善执行机制，为党规执行提供前提、条件和保障。党内法规的监督机制是党内法规制度体系内置的实现自我进化、自我完善的重要手段，要优化党内法规备案机制，健全党内法规评估机制，完善党内法规清理机制。

[关键词]

党内法规；党的十九大报告；党内法规制度体系；全面从严治党

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1008410X（2017）06000907

党的十九大报告强调全面从严治党永远在路上，要求坚持问题导向、保持战略定力、推动全面从严治党向纵深发展。全面从严治党需加快补齐党建方面的法规制度短板，形成比较完善的党内法规制度体系，构筑党内治理法治化的“制度之笼”。完善的党内法规制度体系不是诸多党规的机械叠加或纸面上的简单设计，而是整合党内法规的静态立法、动态执法与监督机制，形成“三位一体”的科学系统。在新时代党内治理现代化与法治化的趋势下，探讨如何构建科学完善的党内法规制度体系，对于全面从严治党的深入推进，提升党内治理体系与治理能力具有重要意义。

一、规范党内立法：构建党内法规制度体系的逻辑起点

制度能否产生预期影响力直接取决于其本身是否有足够的产出[1]（P114）。如何制定一套规范化、科学化、可执行性强的党内法规制度体系，这是党内治理现代化面临的首要任务。党内法规的静态立法是党内法规制度体系的源头活水，可以向管党治党的实践源源不断地输送制度供给。党的十九大报告指出：“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。” [2]（P6768）加强党内法规制度体系建设应从构建和完善党内法规规范体系着手，系统整合党内法规的制定、解释、立法规划等，实现党内立法的规范化。

（一）完善党内法规制定机制

党内法规的制定实质是党内权力的配置、调整和监督，其是否科学、民主、依法进行直接影响党内法规的质量和生命力[3]。在传统、历史环境及党规理念等多重因素影响下，党内法规的制定曾长期缺乏相应的制度规范，由此造成党内法规制定混乱无序、质量参差不齐，难以为管党治党提供坚实的制度供给。1990年，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（简称《暂行条例》）出台，这标志着党内法规制定开始走上规范化轨道。2013年，我们党对《暂行条例》进行了全方位修订，将其升级为《中国共产党党内法规制定条例》（简称《制定条例》），进一步明确了制定权限，完善了制定程序，优化了工作流程，使其成为党内法规制定的“根本大法”。党的十八届四中全会强调，要完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。可见，实现党内治理法治化的起点，就是形成依法立规、科学立规、民主立规的党内立法格局，这包含多方面的要求。

第一，立法权限配置要合理。党内法规立法权限是党内立法主体行使立法职权的权力限度和内容范围，是保证党内法制完整、统一的第一道防线。对立法权限进行合理配置，有利于科学合理地决定立法事项的不同归属，既包括立法的实体性权力内容的分配，也包括其形式要件的确认和划分[4]。健全的党内立法权限体系应包含三个维度。一是科学确定党内立法主体，即确定哪些机关有制定党内法规的权限，这些机关在党内立法权限体系中的地位、相互关系及其制定的党内法规的效力等级等。当前，拥有党内法规立法权的主体限于党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央各部门以及地方层面省区市的党委。二是横向立法内容的合理划分，即配置好同一层级的立法主体各自拥有的立法事项范围。立法内容的确定既要与立法主体的职权范围相应，也要考虑立法事项的重要程度。涉及党的性质和宗旨、路线和纲领等事项的党内法规，只能由党的中央组织制定。三是纵向立法权限的科学划分，即合理配置党的中央组织及地方组织的立法权限，不仅要保证中央党内法规与地方党内法规的紧密衔接，也要力求党内法规制度体系的整体协调统一。

第二，制定程序要规范。党内法规的效力一方面来源于党员的志愿服从和自觉遵守，另一方面来自民主、科学的制定程序[5]（P12）。规范化、民主化的制定程序是党内法规获得正当性与权威性的基础，也是提升党内法规质量、优化党内法规制度体系的根本保证。科学完备的党内法规制定程序应从两方面入手：一是每个党内法规的诞生都须严格遵循草案的提出、起草、审议、发布等制定流程，都须是充分论证、深入调研及认真推敲的结果；二是保证党内法规制定过程中的民主参与，根据党内法规草案的具体内容广泛征求意见（既要听取党的代表大会代表、基层党员、从政党员的意见，也应征求相关专家学者的看法），涉及群众切身利益、关乎党的建设的党内法规还应充分听取群众意见。

第三，制定内容要完备。制定内容的完备性是科学构建党内法规制度体系的核心要求之一。作为党内治理法治化的制度载体，党内法规完备与否直接影响管党治党的具体成效。要实现全面从严治党，就应该充实党内法规的制度供给，密织管党治党的制度之网，保证党内法规的内容涵盖所有党内治理的领域，制度安排于法周延，规范逻辑结构严密。党内法规的内容不应存在制度模块上的空白以及具体规范上的漏洞，应实现原则性规范与具体性规范、实体性规范与程序性规范、主体性规范与配套性规范、倡导性规范与惩戒性规范的均衡布局，形成丰富多样、联系紧密的党内法规制度体系。

（二）扩充党内法规解释机制

党内立法是一项专业性、技术性极强的系统工程，包括党内法规制度的规划、立项、起草、审查、发布、解释、备案等环节[6]。作为党内立法体系的重要组成部分，解释机制指党内立法机关做出的旨在准确适用党内法规的立法含义的说明。对党内立法而言，即使依照严格的制定程序，也无法对所有的事项细致周全、精准无误地做出规定，加之党内法规适用环境及规范对象的变动性，这就增加了黨内法规制度的不确定性。此外，受党内立法传统、表述习惯等影响及对文本结构的规范化考量，党内法规会不可避免地出现一些条文漏洞、表述歧义、概念不确定等问题。为确保党内法规能够准确适用、维护党内法制统一，需要配套具有弥补规范漏洞、释明甚至扩充党内法规条文等功能的解释机制。endprint

由于党内法规的理论研究起步较晚，相关解释在实践中运用较少，当前对党内法规解释机制的学术探讨几乎空白，亟须学界对其进行重点关注。在规范层面，有关党内法规解释的规定见《制定条例》第二十九条，该条简单确定了党内法规的解释权属及解释效力，采行法规内容指定解释与原制定机关解释相结合的主体模式，规定了党内法规的解释与党内法规具有同等效力。然而，从规范化视角看，该条文显然过于简陋与单薄，并未对需要解释的情形、解释的程序、解释的方法等重要环节做出明确规定，其本身尚且需要充实与解释，更无法希冀该条文发挥解释的制度功效。因此，对党内法规的解释机制进行充实与重构成为完善党内立法的重要内容之一。

（三）科学订立党内法规立法规划

党内法规立法规划指有党内立法权的主体为建成科学完备的党内法规制度体系而订立的在一定时期内的立法计划与安排。我国虽然较早就有意识推进党内立法规划，但直到2013年才颁布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，党内立法规划工作不仅滞后且较为粗糙。由于党内立法程序及相关机制尚未完全成熟，党内立法基本呈现分散化、无序化的状态，为弥补以往党内立法的缺陷，实现审慎立法、有序立法、科学立法的追求，对有限立法资源进行优化配置，必须科学制定党内法规的立法规划。2016年，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，要求中央纪委、中央各部门和各省区市党委按照党中央决策部署，统筹谋划、积极推进本系统本地区党内法规制度建设，科学订立党内法规立法规划需坚持三个原则。

第一，合法性原则。党内立法规划的合法性原则是指编制和实施党内立法规划应有“法”的根据，不与现行法律与党内法规相抵触，这是党内法规立法规划的首要前提[7]。合法性原则对党内立法规划提出了以下要求：一是党内立法规划的主体必须适格，即编制和实施立法规划的机构必须符合相关法律及党规的规定；二是程序合法，即要求编制和实施党内立法规划不能随意而为，而需遵循相关法定程序；三是内容合法，即党内立法规划涉及的内容需符合法律和相关党内法规的要求，不能与法律和党规相违背。

第二，可行性原则。党内立法规划的可行性原则解决的是立法规划的内容与党规实践的结合度问题。只有规划中确立的项目、指标、任务可以转化为现实，党内立法规划才具有现实意义。党内立法规划的可行性原则具体要求是：一要切实研究和了解党内法规实践的发展和现实的需要，掌握需要制定哪些党规，怎样制定党规才能符合党内法规的实践发展要求；二要分析掌握现实与将来的党内法规适用环境，了解党内法规制定出台后的接受度和可行度；三要保证规划中的党内法规与其将来适用的环境相契合，促使党规制定出来后与适用环境“无缝接轨”。

第三，科学性原则。科学性原则要求编制和实施党内立法规划要符合党内法规发展的客观规律，做出最佳、最优选择。增强党内立法规划的科学性需从三方面入手：一是遵循党内法规建设与发展的客观规律来确定立法指标、安排和部署立法项目；二是对党内规划的内容、党规的现实需求、党规的适用环境等进行通盘考量，并做出最优选择；三是着眼于党内立法规划的全局，做到全面、系统并根据不同党规的制定条件、现实需求等合理安排好制定顺序，分清轻重缓急。

二、强化党规执行：党内法规制度体系获得生命力的根本措施

与一般法律一样，党内法规的生命力在于实施，其权威在于执行。作为中国特色社会主义法治体系的重要分支，党内法规的落实执行是其具有生命力的外在表征，党规制度建设只有面向实践、根植实践才能保证其经得住实践检验[1]（P349）我们党的党内法规始终服务于党的管党治党实践，如何使“纸面上的党规”真正落实为“行动中的党规”，破除党内法规的“纸老虎”与“稻草人”现象，使党内法规制度体系获得旺盛的生命力，这是构建科学完善的党内法规制度体系的关键环节。

（一）丰富制度供给是提高党内法规执行力的基本前提

良规是善治的基础。内容翔实、体系科学、富有可操作性，这是党内法规得以有效执行的基本前提。党内法规是党的意志的载体和执行的基本依据，其制度供给充实与否直接关系执行的质量与深度，充实党内法规的制度供给应从三方面着力。

第一，内容翔实。党内法规要覆盖管党治党的方方面面，在党内治理法治化的视角下没有短板与盲区。目前，虽然党内法规已经建立了基本框架，但并非完备无缺。一方面，一些主要领域缺乏基础主干法规，如党领导人大、政府、政法、群团等方面工作缺乏规范领导体制机制的基础性法规；另一方面，许多配套性法规没有及时建立，一些党内法规制定质量尚有待提高[8]（P100）。上述问题是阻礙党内法规高效执行的重要因素之一，应在新时代全面从严治党的进程中予以填补与充实。

第二，体系科学。党内法规制度体系不是众多党规文本及结构的简单物理组合，“而是由所有党规规范按照特定逻辑标准整合而成的一个复杂系统”[1]（P157）。这就要求不同分支、不同类型及各个层级的党规文件耦合于制度体系之中，形成相辅相成、协调一致、运行有序的制度链条。一方面，需实现党内法规整体体系的逻辑自洽性，要求围绕党章形成一个结构合理、层级清晰、效力明确、内容完备的党内法规制度体系；另一方面，要保证党内法规内容的衔接性，需在各自规范疆域内进行有效规制的基础上与上下位阶和其他类型的党内法规紧密衔接，避免出现内容相互抵触、交叉重叠等情形。

第三，富有可操作性。党内法规富有可操作性是其旺盛生命力的直接体现。若一部党内法规落实不力，主要原因在于法规本身就缺乏可执行性。要增强党内法规的可操作性，关键是要提高党内法规制定的质量，减少模糊化、倡导性、原则化的规范与表述，强化党内法规的明确性、具体性、程序性与可量化性。此外，要确保党内法规与适用环境相契合，使其符合法规范发展的客观规律与管党治党的现实需求，力戒内容不切实际、适用时限过时、规范要求过于理想等问题。endprint

（二）增强党规意识是提高党内法规执行力的重要条件

思想是行动的先导。只有将党内法规内化于心，才能将其规范效果外化于行[9]。提高党内法规的执行力不仅要有充实、刚性的制度基础，也需要提高党员特别是党员领导干部的党规意识，形成“学规知规”的良好社会氛围，推动实现“用规守规”的规范效果。

第一，深化党规认识。在全面依法治国与全面从严治党协调推进的背景下，党内法规逐渐进入公众视野，但广大党员干部及党外群众对党规的认识仍有不足，需从两个方面深化。一是彰显党规权威。全体党员特别是党员领导干部要摒弃对党规形式化、浅表化的错误认识，真正把党规权威深植于心，形成对党规的信仰与敬畏。二是党规严于国法。要正确认识党规与国法的关系，牢固树立“纪在法前、纪比法严、纪法各表”的观念，使党内法规成为全体党员不敢逾越的红线。

第二，突出宣傳重点。虽然党内法规规范的对象是全体党员及党组织，但党员领导干部是党规适用的重点和关键。要强化党员领导干部学规用规的力度，使其自觉带头学习并模范遵守党内法规，建立常态化的考评及奖惩机制，促进党内法规的学习教育以上率下、以点带面，形成学规守规的良好氛围。要加大党内法规的学术研究，彰显党规学术话语，扩展党规的学术传播和影响。

第三，创新传播机制。传播载体的类型、方式与党内法规的推广程度有着密切关联。在信息化时代，应创新党内法规传播载体，灵活应用电视、报刊及微博、微信等多元方式进行党内法规的宣传教育。要搭建党员干部、公众学习党规的便利渠道，不断提高党内法规宣传教育的针对性和实效性。

（三）完善执行机制是提高党内法规执行力的重要保障

执行机制是推动党内法规实践化的重要抓手。没有完善的执行机制做保障，党内法规的贯彻落实必然大打折扣。完善党内法规执行机制需落实三项任务。一是落实执行责任机制。有权必有责，有权执行党内法规的机关必须对党规的执行成效负责。应明确各级党委在执行、落实党内法规方面的主体责任和纪委的监督责任，建立切实执行党内法规的具体措施，以责任倒逼执行。二是健全执行监督检查。监督检查是发现问题的利器。要健全党内法规执行监督检查机制，明确监督主体和职责，坚持自上而下监督和自下而上监督相结合，形成全面覆盖、全程跟进、组织严密、相互协调的党内法规执行监督检查体系[8]（P120）。三是严肃监督执纪问责。党内法规制度是党的意志的集中体现，是全体党员必须遵守的铁的纪律，必须不折不扣地执行。应建立健全党规执行监督问责机制，对于造成“党规虚置”、“党规空转”、“党规弱化”等党内法规执行不力问题，应对相关责任人与单位予以严肃问责，通过追责机制真正使党内法规成为管党治党的“利剑”。

三、健全监督机制：促进党内法规制度体系的优化更新

党内法规的制定与执行解决的是党规的制度供给与实践应用问题，是科学构建党内法规制度体系的两大关键板块。然而，作为一种法规范，党规不可避免地具有滞后性、僵化性等缺陷，现行党内立法与党规执行远未完善。要构建完善科学的党内法规制度体系，适应世情国情党情的发展需求，始终跟上党的建设和党的工作实践发展步伐，就必须对党内立法与党规执行的效果进行监督[10]。党内法规的监督机制是党内法规制度体系内置的实现自我进化、自我完善的重要手段，成为党内法规制度体系不可或缺的新陈代谢链条。具体而言，党内法规监督机制是由备案、评估、清理等制度组合的复合型体系，三者的科学完备对构建党内法规制度体系具有重要意义。

（一）优化党内法规备案机制

建立健全党内法规和规范性文件的备案审査制度有助于党内法规制度体系的完备统一，保证上下位阶及相互关联的党内法规之间有效衔接、密切配合，实现党内法规制度体系与国家法律体系的关联互动。尽管《制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（简称《备案规定》）正式建立了规范意义上的“党内法规备案机制”，但在法治化与科学化的视角下，党规备案机制仍需优化。

第一，扩大备案审查范围。审查范围是党内规范进入备案轨道的“敲门砖”，直接决定党规备案机制的审查限度及审查效果。根据《制定条例》第四条及《备案规定》第二条规定可以推知，当前党规备案审查机制的范围仅及于中央纪律检查委员会、中央各部门和省区市党委制定的党内法规和规范性文件，且仅审查到规则、规定、办法、细则等四种党内法规类型，这意味着“党的中央组织”制定的条例以上的党内法规均不在备案审查之列。然而，“党的中央组织”制定的条例等党规也有可能与党章及宪法相抵触，要彻底解决党内法规“合规性”的监督问题，需要对“党的中央组织”制定的党内法规建立必要的备案审查和监督制度[10]。可见，党规备案审查机制在合规性监督方面还存在一定的真空，需进一步研究扩大备案的范围。

第二，细化备案审查标准。备案审查标准涉及对党内法规审查的深度，是党内法规备案制度最为核心的部分。《备案规定》第七条列举了如是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触，是否同宪法和法律不一致等六项党规备案审查标准，虽涉及政治性、实体性、程序性等多个方面，也存在原则化、可操作性不强等缺陷。如“规定的内容是否明显不当”，如何定义“明显不当”，包括哪些情形等均未具体说明。党规备案审查本身即是操作性与应用性极强的制度，其有效落实依赖于一套翔实、具体、可操作的规则。审查标准的原则化不仅减损备案制度在具体实践的应用程度，也会因存在模糊空间而使备案机关随意扩大或限缩审查标准，进而影响党规备案的整体制度效果。因此，需在总结各部门及地区审查经验做法的基础上，对《备案规定》第七条进行细化，出台具体、可操作的备案审查标准，推进审查工作的明确化、科学化、规范化。

第三，强化备案审查执行。党内法规备案审查制度是保证党内法规制定质量的“阀门”，建设完善科学的党内法规制度体系必须保证党规备案审查制度的切实执行，做到有件必备、有备必审、有错必纠。强化党内法规备案审查制度的落实，应完善备案工作考核评价机制，落实备案责任，以严密的奖惩机制促进党规备案的无缝执行。针对报备不及时、不规范、不全面，纠正不及时、不到位的情况，应提高备案审查通报频率和力度，形成备案工作的刚性约束，促进党内法规备案审查的落实与深化。endprint

（二）健全党内法规评估机制

党的十八大以来，党内治理法治化取得了丰硕成果，以党章为核心的党内法规制度体系已逐渐成形。随着全面依法治国与全面从严治党的深入推进，对党内法规制度体系的制定质量、实施状况、体系化程度等提出了更高的要求。党内法规评估制度作为党内法规制度体系的监督机制之一，能够对党内法规的制定及实施状况进行动态跟踪把控，成为促进党内法规制度体系科学化与体系化的重要抓手。虽然《制定条例》第三十二条对党内法规评估做出了规定，但仅以此来支撑党内法规评估制度显然过于单薄，因而制定翔实完善的党内法规评估制度体系是党规评估下一步发展的必然方向。

第一，评估内容要全面。党内法规评估制度主要着眼于党规的制定与实施，旨在通过评估增强党内法规制定的精准度与实施的有效性。完善的党内法规评估制度应包括三方面内容：立规前评估，立规中评估和实施后评估。立规前评估是对制定党规的必要性、可行性及合比例性进行的考察，目的在于提高党规制定的针对性与实效性，避免浪费立法资源。立规中评估指在党内法规制定过程中为保证立规质量而进行的评估，主要是对党内法规草案文本质量的考评[11]。实施后评估则涉及对党规具体落实问题，考察的是党规的实效性及其与实践的结合度，属于效益评估和跟踪评估。以上三方面评估内容贯穿党内法规制定与实施的全过程，在构建完善的党内法规评估体系中缺一不可。

第二，评估标准要科学。评估标准是开展党内法规评估的具体审查尺度，科学的评估标准是衡量党规评估制度成熟、完善与否的关键指标。一是针对性。即根据不同评估类型和内容订立不同的标准，对立规前评估应突出评估被审查党规的制定是否有必要、是否可行，其制定、实施成本与收效是否成比例；对立规中评估要着重审查党规草案的合法性、合规性、合理性、民主性等；对实施后评估而言，则应评估党规的落实度、实效性、协调性等。二是可操作性。即要求评估的标准能够契合评估实践的要求，具有较强的应用性。为此，应对以上不同阶段的评估标准进行充实与细化。

第三，评估程序和方式要规范。党内法规评估是一项内容多样、工作复杂的系统性工程，需有规范的程序与多元的方式做支撑。应具体明确评估的主体、启动、范围、标准、程序、处理方式、反馈机制，保证评估程序的规范化。要克服现有体制和利益的惯性，采取召开座谈会、实地考察、暗访、问卷调查等多元化的形式进行评估，并应用语义分析法、价值分析法、经济分析法、实证分析法、系统分析法、要素分析法等方法对党内法规进行全方位、立体式的考评[12]，以此促进党内法规评估工作的精准到位。

（三）完善党内法规清理机制

对党内法规规范体系适时进行清理更新是使其不断焕发制度活力的重要路径。经过多年的努力，我们党已经建成以党章为根本，以三部准则和三十一部条例为主干，以约一千八百件规则、规定、办法、细则为枝丫的庞大的党内法规规范体系[1]（P4）。随着新时代管党治党的深入，党内法规制度体系中不一致、不协调、不衔接、不适应等问题逐渐显现出来，有的党规过度老化，有的已经过时，有的甚至相互矛盾冲突，亟须对之进行系统清理。尽管我们党对党内法规制度体系开展了深入清理且成效显著，但未建立起完善统一的党内法规清理机制，仍需在诸多方面继续完善。

第一，制定剛性完善的党内法规清理规定。党内法规清理领域最突出的问题是规范依据弱化。目前为止，涉及党内法规清理的规范，仅是2012年出台的《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》（简称《意见》）和《备案条例》第三十一条。严格来说，《意见》仅是非条文化表达的党内规范性文件，《备案条例》对清理的规定也十分有限，二者均不能构成完善翔实的党内法规清理规范体系。解决上述问题应效仿《备案规定》制定《党内法规清理规定》，系统规定党内法规清理的主体、对象、范围、程序、方式、标准、处理形式、配套措施等，使其成为党内法规清理的“根本大法”。

第二，优化党内法规清理的制度设计。一是扩大清理范围，将具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件纳入清理范围。二是突破部门利益，设立一个专门的常态化清理机构。三是采行多元清理方式，实现适时清理与集中清理、全面清理与专项清理、事前清理与事后清理等清理方式的结合与统一。四是明确清理标准，形成政治性、合法性、合规性、合理性、适时性等组成的明确化、多元化清理标准。

第三，民主清理、开门清理。党内法规的效力实质上来源于党员的认同和自觉遵守，因而民主性无疑是党内法规天然的特征。作为一种特殊的党内立法，党内法规清理需体现民主性，形成开门清理、阳光清理、民主清理的格局。一是激活党内参与。在党内法规清理机关的负责下，将原制定机关及党员纳入清理工作中，让其在清理方案提出、清理范围确定及审议中积极建言献策。二要听取党外意见。在清理有关经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等党内法规时要向专家学者、党外群众开放，汇集和吸收专家学者、群众的意见，共同推动党内法规清理的科学化、民主化、规范化。

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