扎扎实实解决“执行难”的临沭样本——专访山东省临沭县人民法院党组书记、院长张星磊

文/艾文 本刊记者/惠宁宁

扎扎实实解决“执行难”的临沭样本
——专访山东省临沭县人民法院党组书记、院长张星磊

文/艾文 本刊记者/惠宁宁

“执行难”作为长期困扰法院工作的痼疾，严重影响司法公信力和法治权威。从根本上、制度上进行改革完善，找准问题和根源，是解决“执行难”问题的关键。山东省临沭县人民法院开展执行权分段集约运行机制改革，解决了被执行人规避执行、抗拒执行和外界干扰执行，人民法院消极执行、选择性执行和乱执行，无财产可供执行案件终本程序不规范、有财产可供执行案件执行不到位等问题，达到了预期效果。就破解“执行难”问题积累的经验以及进一步推行执行权分段集约运行改革亟待解决的问题，本刊记者专访了山东省临沭县人民法院党组书记、院长张星磊。

记者：临沭县法院开展执行权分段集约运行机制改革的初衷是什么？想要达成什么样的目标？

张星磊：主要有三点考虑，一是执行难作为长期困扰法院工作的痼疾，长期受到广大人民群众的诟病，严重影响了司法公信力和法治权威，严重影响了全面推进依法治国的进程。2016年，最高法院院长周强提出“要用两到三年时间基本解决执行难问题”之后，全国法院掀起了前所未有的执行热潮，各级各部门也给予了大力支持，坚决打赢“基本解决执行难”这场攻坚战，破除实现公平正义的最后一道藩篱。在此执行攻坚期，临沭县法院推行执行权分段集约运行机制改革，首要目的就是要在临沭县法院率先实现最高法院确定的“四个基本”解决执行难的目标，让临沭人民打官司不再受难为，让“赢了官司输了钱”“信访不信法”的问题得以解决，切实提高临沭人民的道德素养和法治信仰，为维护临沭良好的营商环境、诚信环境、信访环境和政治生态环境提供坚实的司法保障。二是执行难由来已久，解决执行难问题不可能一蹴而就，在现有执行模式下进行小修小补，比如开展运动式执行、联合式执行、宣传性执行等，虽然能在短期内起到一定的遏制作用，但不能从根本上、制度上彻底解决。沉疴需用猛药，牵牛要牵牛鼻子。只有从体制机制上进行改革完善，找准问题和根源，才能“对症下药，药到病除”。这也是我们探索执行权分段集约运行机制的第二个初衷，希望以体制机制的改变推动执行难问题的彻底解决。关于这一点，司法责任制改革也为我们提供了一个非常好的契机，法官员额制、责任终身制、队伍扁平化管理的实现，打破了原有的体制机制，给了基层法院更多探索创新、尝试突破的机遇。在此时推进执行改革也是我们进行自我革新，自我完善的过程，以此实现适应改革、推进改革、共享改革成果的目的。三是执行队伍廉政风险过高，队伍建设刻不容缓。目前多数法院执行工作的运行模式还是集中行使，绝大部分执行案件实行的是执行独任制。从执行立案后，除特殊情形需要变更承办人的，案子长期在一个执行人员手中直至结案，信息不透明、监督不到位导致权力寻租空间过大，加之当前执行队伍拒腐防变的意识和能力还有待提高，靠执行人员的自觉、自省难以完全解决权力寻租和滥用问题，这些都倒逼我们去推进改革。同时，我们也希望，通过在临沭这一基层法院的试点，为全国法院提供可资借鉴的实践样本，在执行领域实现“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的最终目标。

记者：您认为临沭县法院执行权分段集约运行机制的精髓是什么？主要解决了哪些问题？

张星磊：临沭县法院建立的执行权分段集约运行机制以执行分权为原则，以分段集约为手段，以提质增效为目的，通过“团队建设+流程再造”的方式进行。其中，团队建设是以司法责任制改革为契机，把审判团队的扁平化管理模式扩展到执行团队，取消执行局庭室建制，把团队建在执行流程上，由执行指挥中心统筹，以不同的流程节点划分不同的执行团队，这是整个运行机制的队建基础。核心或者说精髓部分是流程再造，简单可以概括为四十个字：即中心统筹、五个一律，团队精执、扎口结案，一横三提、动态执行，全程留痕、节点管控，前减后加、积分评价。通过这四十字的流程，实现权力制约、风险防控、奖优罚劣、提质增效的目的。

这一机制解决的问题与最高法院提出的“四个基本”中要解决的问题应该是高度契合的。（一）解决了被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行的问题。“五个一律”是一项拉网式执行措施，针对所有案件和被执行人所有财产，采取一切可行的执行措施，一个流程无法执结的必须进行流转。“五个一律”又是一项不具有可选择性的执行措施，所有未结案件只要符合法定条件，必须采取“五个一律”，且实行窗口化流水作业，没有具体的承办人，让被执行人无法规避、抗拒，外界干预执行没有了对象，全面打压了执行权寻租空间。（二）解决了人民法院消极执行、选择性执行和乱执行的问题。执行权分段集约运行机制对每一流程的完成时间作出严格限制，配合“前减后加”的评价体系，破解了以往执行案件由一人负责到底的弊端。“五个一律”强制措施具有不可选择性。案件随着流程走，上一流程疏漏和极个别选择执行问题会在下一流程中得到修补和堵塞。案件在不同团队之间的流转，实现了执行权的横向制约和纵向监督，解决了消极执行、选择执行和乱执行问题。（三）解决了无财产可供执行案件终本程序不规范，恢复执行等相关配套机制应用不畅的问题。案件在执行指挥中心按照“五个一律”流程操作后无法执结的，即基本符合终本结案的条件，再经过精执团队的扎口结案、团队之间的横向及纵向流转，能执结的案件基本执行完毕，在程序上和实体上保证了终本结案规范。一旦发现有新的执行线索，统一由指挥中心恢复执行，按照前述流程再行流转，解决恢复执行不畅问题。（四）解决了有财产可供执行案件执行不到位的问题。案件在执行指挥中心经过2个月的集中查控、执行，对有财产案件和无财产案件进行了自然划分，执行难度大和暂无财产可供执行案件再经过精执团队3个月的精执行，要实现扎口结案，基本可以确保有财产案件全部执行到位。

记者：该机制运行以来的效果怎么样？达到您的预期了吗？

张星磊：临沭县法院把2017年定位成“司法责任制制度体系建设年”，借司法责任制改革东风，在流程、监督、评价、保障和执行五个方面推陈出新。其中，执行改革是最早开展和完成的，3月20日正式按照新的团队模式和流程设计开展工作，至今运行已有8个多月。这期间经过了阵痛期、磨合期、适应期到现在的效果初显期。在法院内部，干警的心态由最初的无所适从转变为现在的干劲十足，想干事、能干事、干成事的人越来越多，队伍的内生动力越来越足。在法院外部，很多抱有侥幸心理的被执行人由逃避执行转为主动履行，外界说情打招呼干预执行的现象越来越少，联动单位的配合力度越来越大，社会诚信氛围越来越浓。可以说达到了预期的效果。从改革数据上也可以直观地看出，自3月份改革以来，全院结案1783件，结收比88.6%，实际执结1354件，实际执结率76%，同比提高了54.3个百分点，执行到位标的额82537.3万元，执行标的到位率76.92%。这些数据远高于全省平均水平，尤其是实际执结率在全省遥遥领先。

记者：我们注意到，像北京二中院、天津一中院等很多法院也曾经对执行权分段集约运行模式进行过试行，但由于程序空转没有达到预期效果，甚至加重了案多人少的矛盾。您能否介绍一下，临沭县法院在具体运行该模式时是如何避免类似问题发生的？

张星磊：在决定进行执行改革前，我们也对早期的执行权分段集约运行模式进行过探究。在2008年，北京二中院作为分段集约执行的全国试点法院，即对执行实施流程进行全面改造，他们的模式是将执行实施权分为执行启动、执行查控、执行处置和执行结案四个阶段，并成立内勤组、查控组、处置组和综合结案组分工执行。2010年，天津一中院也试行该模式，将执行实施分为查控、处置、结案三个阶段，并成立查控组、处置组和结案组分工执行。多地法院都推行了以上两家法院的做法，但终因程序设计与实践操作有差距，无法提高执行质效而停止运行。结合两地法院的实践，不难发现，他们的分段集约运行机制更多注重了分段，而没有体现集约，单纯的分段导致案件丧失了全局性，也不可避免地出现了重复劳动的问题。严格的执行期限限制虽然保证了期限内结案率，但很多案件只是终结了本次执行程序，实际执结率却不高。最终不仅没有实现集约、高效、创优的目的，反而加剧了案多人少的矛盾。临沭县法院的执行权分段集约运行机制，其比较优势在于：（一）执行指挥中心统筹，确保案件全局性和整体性。临沭县法院的执行指挥中心，集团队、信息、警务、流程、案件、裁决于一体，执行局局长兼任中心主任，负责统筹指挥，所有案件都要在执行指挥中心统一实行“五个一律”强制措施，经过执行指挥中心的这种过筛式、强制性执行，无特殊情况有财产可供执行的案件能全部执行完毕。（二）分段执行的主要目的是防止权力被寻租，解决执行人员不作为、乱作为的问题。分段执行并不意味着在查控阶段只能负责查控，不能处置财产，不能提前结案，我们的流程是鼓励程序前移、工作前移，在每一阶段都可以结案，而且结案越快越多得分越高，这也在一定程度上限制了案件的流转次数，减少了劳动量。（三）案件立案后即全程留痕，包括纸质、视频、音频和图片留痕等，所有案件随卷制作一份案件流程节点表，上下流程之间要形成前后连续的纸质背书，避免了案件在流转过程中的信息衔接不畅、信息丢失、重复劳动等问题。（四）将业绩评价体系与执行权运行体系相结合，以“前减后加、积分评价”的方式，对每起案件根据不同办案节点和难易程度设置不同权重分值、设置加减分项。加减分值不设上下限，通过积分评价方式，客观全面地反映执行团队的工作质量、效率和效果。案件在上一团队执结不了、流转到下一团队，要扣减一倍案值加到下一团队得分中，这样既避免了上一流程不作为造成的工作下灌，又对下一流程结案形成正向激励。

记者：您认为临沭县法院在推进这项改革的过程中遇到了哪些阻力？还有哪些亟待解决的问题？

张星磊：我们认为临沭县法院推行的执行权分段集约运行改革是对现有执行体制、机制的根本性变革，彻底打破了原有执行权的运行模式，对执行权进行了有效的限制、监督和制约，对于推进基本解决执行难有着十分重要的意义。所以，在改革之初，就得到了各级党委、政府的大力支持，得到了广大群众的真心拥护。但是，毫不讳言，在法院内部也产生了不同的声音，遇到了一定的阻力，因为这项改革同时也是对权力和利益的重大调整，动了一部分人的奶酪，争议在所难免。但是随着改革措施的深入，改革成效逐步显现，越来越多的案件得以执结，司法环境越来越好，法院的社会评价越来越高，干警的尊荣感越来越强。一个普遍的共识也逐步形成：执行改革的最终受益者是广大群众，也是广大执行干警，他们开始积极适应改革，真心拥护改革，这和我们当初预想的结果也是吻合的。就目前来说，也还存在一些亟待解决的问题。比如：（一）执行保障不足的问题。主要表现在执行队伍的政治素养、理论水平、实践能力、拒腐防变的自觉性等离改革的要求还存有一定的差距，队伍管理的理念、手段、模式等还不够先进和高效。虽然地方党委、政府给予法院基本解决执行难极大的政策倾斜和资金支持，但目前的人员力量、物质装备、警务保障、资金支持等还远远不能满足工作需要。下一步还要紧紧依靠党委政府的领导和支持，在执行工作服务保障方面下大力气，优化配置资源，努力培养和造就一批政治素质高、业务能力强的执行队伍。（二）信息化水平不高的问题。因该机制尚属于内部工作机制，留痕、提级、监督等流程节点都需要人工实施操作，管理成本还比较高。目前，我院正和有关软件公司合作，研发专门针对这一执行改革的流程监控和管理软件，到明年上半年有望得到解决。（三）社会诚信体系尚未建立。全社会仍缺乏有效的信息沟通和共享机制，在最高法院建立“总对总”查控系统后，全国各省市在推进地方“点对点”对接工作中都不同程度地遇到了方方面面的阻力。临沭地域各相关单位也尚未建立起顺畅的“点对点”查控网络，个别行政机关条块、割据意识比较强，阻碍了信息资源的综合利用，整体效率不高。广大基层群众遇事托关系、找门路的意识还比较强，诚信意识欠缺，对法治缺乏应有的敬畏。下一步，要加快推进数据共享交换平台建设，破除部门和行业信息壁垒，减少工作梗阻，为信息资源的共享交换创造良好的环境氛围。同时，通过不断深化改革，强化措施，树立起法治权威，建立诚信导向，让进入强制执行程序的案件越来越少。因为执行耗费的司法资源越来越少，整个社会的诚信环境提到一个比较高的水平，让执行在临沭这个地方不再是难题。