我国环境公益诉讼的实证分析

周书敏

（中南大学 法学院，湖南 长沙 410012）

我国环境公益诉讼的实证分析

周书敏

（中南大学 法学院，湖南 长沙 410012）

通过分析近两年环境公益诉讼的司法实践，从案件数量、地区分布、原告资格以及被告资格等方面进行比较研究，发现新《民事诉讼法》和新《环境保护法》确立并实行公益诉讼以来，我国环境公益诉讼发展迅速。立案数量不断增加、受案范围不断扩大、被告范围从私主体扩大到公主体，然而在案件受理、原告资格等方面还存在诸多问题。面对这些问题，需要进一步改变落后环境观念，提高公民环保意识，加强组织建设，提高工作质量，健全环境公益诉讼相关制度，以更好地保护环境公共利益，为环境公益诉讼注入新的活力。

新《环境保护法》；环境公益诉讼；制度完善

2012年新《民事诉讼法》第55条首次确立公益诉讼制度，2013年号称公益诉讼元年，公益诉讼案件却几乎为零，公益诉讼司法实践走向低谷，2014年开始回暖。2015年新《环境保护法》第58条再次确立和强调了环境公益诉讼制度。2015年1月发布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼的解释》（以下简称为《环境民事公益诉讼司法解释》），进一步细化了环境民事公益诉讼的相关规则。2015年7月，最高人民检察院根据全国人大常委会的授权，作出《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称为《试点方案》），在全国13个省、自治区和直辖市开展为期两年的公益诉讼试点。2015年以来，环境公益诉讼案件虽占法院受理案件非常之少，但相对以前飞速增加。我们有必要从案件数量比、地区分布、原告类型以及被告类型等方面，运用统计分析方法，系统研究近年来公益诉讼取得的成绩和问题，并预测和展望其未来的发展趋势。

一、统计与分析

（一）环境公益诉讼案件量比分析

1.现象描述

新《环境保护法》实施以来，环境诉讼案件总数迅速增长。2015年1月到2016年6月，全国各地法院受理的各类环境案件数量总计达269960件，其中环境民事案件191810件，环境行政案件56934件，环境刑事案件21216件，环境公益诉讼案件209件①截至2017年4月，该数据根据《环境公益诉讼观察报告》、中国裁判文书网、北大法宝法律数据库-司法案例、无讼网以及环境公益诉讼简报统计，2015年全国共有44起环境公益诉讼案件，2016年共有165起，共计209起。本文依据所搜集到的案件进行统计分析，基本可涵盖这两年来绝大多数案件。，其中2015年环境公益诉讼案44件，2016年环境公益诉讼案165件。环境民事案件191810件中环境民事公益诉讼案件2015年42件，2016年72件，合计114件。环境行政案件56934件中环境行政公益诉讼案件2015年2件，2016年93件，合计95件。相对2015年而言，环境行政公益诉讼案件增多，回归到本来面目，有力补充了我国的环境公益诉讼制度。

2.初步分析

近两年，环境案件数量较多，而环境公益诉讼案件相对很少，许多地方的环境保护审判庭甚至出现了“无案可审”的情况。究其原因，主要有以下三个方面：一是环境法治观念落后。我国公民对环境公益诉讼认识仍停留在环境污染中，这种狭隘的认识使我国环境公益诉讼遇“冷”。环境公益诉讼维护的是环境公共利益特别是生态利益，而不是传统的人身利益和财产利益。[1]这种落后的观念导致环境公益诉讼案件数量相对较少。二是环境公益诉讼制度自身的缺陷。2013年新《民事诉讼法》实施以前，我国对公益诉讼制度并无明文规定，环境公益诉讼尚处于探索阶段。2013年新《民事诉讼法》生效，但环境公益诉讼案件却为零。2015年新《环境保护法》、《试点方案》实施，明确了环境公益诉讼的原告资格，但是由于立法过于严格，环境公益诉讼的原告资格仍然受到限制，导致环境公益诉讼案件并未呈现出最初所期待的遍地开花的状态。三是环保组织自身的局限。首先，我国环保组织普遍存在资金问题。我国75%以上的环保组织没有固定的经费来源，以致于环保组织难以有效开展环境保护活动，阻碍了我国环保组织的发展。其次，我国环保机构编制不完善。我国环保组织规模一般较小，全职人员数量不多，大多数只有兼职人员而没有专职人员。[2]因此，要进一步从制度和实践操作上完善环境公益诉讼制度，使其变成保护环境的利器。

从上述分析可知，被称为“史上最严”的新环保法施行以来，虽说环境公益诉讼的个案数量比以往有了大幅上升，却并未迎来诉讼量的井喷。它向世人昭示：我国环境公益诉讼还面临诸多困境，亟待突破，探索创新。

（二）地区分布

1.现象描述

从图1统计情况来看，2015年44起环境公益诉讼案件分布于18个省、自治区和直辖市，其中贵州10起，江苏9起，山东和福建各4起，内蒙古3起，辽宁2起，安徽、湖南、海南、甘肃、河南、河北、广东、宁夏、天津、北京、四川、浙江各1起。2016年165起环境公益诉讼案件分布于23个省、自治区和直辖市，其中贵州和安徽各22起，广东17起，湖北15起，吉林19起，江苏14起，山东和北京各8起，福建、内蒙古、河南、陕西以及云南各4起，辽宁和广西各3起，浙江和山西各2起，甘肃5起，湖南、河北、天津、重庆、新疆各1起。

图1 环境公益诉讼地区分布

2.初步分析

从地域角度来看，环境公益诉讼案件主要分布在贵州、安徽、江苏、广东、北京、湖北和吉林等省市。环境案件的多少在不同地区受到不同的制约，导致其在在区域上分布不均衡。近两年来，环境公益诉讼主要发生在西部、东部，中部较少。在一定程度上表明，与中部地区相比，生态较好的西部和经济较为发达的东部更注重环境公益诉讼。主要原因有以下三个方面：

第一，在东部地区，经济的发展往往依靠工业的发展，而工业的发达则意味着环境问题的频发，导致环境案件激增。另外，作为第一批改革开放的地区，其经济发展的同时，同样引进了国外对于环境保护的先进思想，对于环境公益诉讼在学理和实践中的社会契合度相对于其他中部地区更易于被公众所接受。因此相对于中西部居民来说，东部地区的居民更容易感知环境问题，有更强的环境友好行为取向。[3]故而这些经济发达地区的环境公益诉讼案件分布较多。

第二，根据统计结果显示，西部的环境公益诉讼案件分布较为集中，贵州省占一半以上，这与贵州地区复杂的森林、水文等生态特征及对生态环境的重视和其司法经验是分不开的。而发生在贵州的环境公益诉讼案件中，大多数是由清镇市法院审理。清镇市法院是我国首家环保法庭，其把我国环境民事公益讼诉立法及其他省区的司法实践相结合，探索出“贵州模式”的环境民事公益讼诉，为我国正式建立公益诉讼制度提供了较为全面的司法实践素材，促进了公益诉讼的发展。另外，截止2016年11月11日，贵州省环保组织共有55个。以贵阳市公众环境教育中心为例，其发起人曾从事新闻行业，熟悉新闻传播规律，与省内媒体保持良好关系，并借助社会各界热心人士对当下改善环境质量的支持和关心，在环保组织中配备环境调查及新闻撰写专家团队，积极壮大环保组织。所以，作为有经验的贵州省清镇市法院环境公益诉讼案件数量较多应当是理所当然的。

第三，中部地区环境案件相对来说很少，有些地区甚至出现“零受案率”。主要原因如下：

一是人民法院对环境公益诉讼案件的消极态度。就环境公益诉讼案件的受理情况来看，全国各地多半法院都对环境公益诉讼持开放态度，积极受理、审理环境公益诉讼案件，促进了当地的生态文明建设。但中部很多地区的法院仍旧对环境公益诉讼有所保留，并对此持消极态度。[4]因此，对环境公益诉讼持消极态度的中部地区法院来说，其环境案件的受理偏少。

二是公民环境保护观念薄弱。近年来，虽说人们越来越意识到环境保护重要性，但由于受教育程度、家庭环境及各方面的影响，人们对环境保护的概念却十分模糊。目前，我国公民缺乏环境、环境保护等方面的知识，整体水平较低，对生态知识的掌握程度较浅。尤其在中部一些地区，公民的环保意识较弱，对环境公益诉讼的接受能力也较低，也是环境公益诉讼案件分布不均衡的一个重要原因。

三是中部地区环保NGO自身能力不足。近年来，随着国家相关政策的逐步放松，各种NGO迅速发展起来。由于资金、知识、经济社会等相关因素的影响，NGO在一定区域内也形成了集中发展的趋势。研究表明，我国NGO往往忽略了中部地区，主要在西部地区开展项目。中部地区NGO数量偏少，开展的活动质量都不高，民间组织的注册和管理也不够灵活，还停留在原有的体制管理之下，整体上跟深圳和北京还有一些差距。另外，政府部门对NGO的理解程度较低，对民间组织培育与发展方面的关注度和支持度很小，政策创新匮乏。

综上所述，中部地区的环保NGO力量弱小，所以有能力提起环境公益诉讼环保组织很少。

（三）原告类型

1.现象描述

从表1数据可知，2015年在44个环境公益诉讼案件中，检察机关作为原告提起诉讼的有2件，环保组织作为原告提起诉讼的有42件①在2015年作为原告提起诉讼的环保组织主要有中华环保联合会、自然之友、清镇生态保护联合会、福建省绿家园环境友好中心、大连市环保志愿者协会、中国生物多样性与绿色发展基金会、贵阳公众环境教育中心和湘潭环保协会7个。。2016年在165个环境公益诉讼案件中，检察机关作为原告起诉的有120件，环保组织作为原告提起诉讼的有45件②2016年作为原告提起诉讼的环保组织有中华环保联合会、自然之友、中国生物多样性与绿色发展基金会、长沙绿色潇湘、安徽省环保联合会、河南省环保联合会、绍兴市生态文明促进会、重庆绿色志愿者联合会广东省环保基金会以及河南省企业社会责任促进中心10个。。

表1 环境公益诉讼原告类型

2.初步分析

2015年之前，主要是官方主导的环保组织提起环境公益诉讼，民间组织的参与度很低。而2015年，40%的案件是由民间环保组织提起，检察机关提起的案件偏低。2015年7月《试点方案》实施后，检察机关提起的环境公益诉讼数量呈“井喷”之式。近两年来，原告类型虽多元化，但数量依然有限，原因主要有以下几个方面：

第一，排除公民的公诉权。我国《民事诉讼法》、《环境保护法》以及“两解释”完全排除了公民的公诉权。因公共利益而提起诉讼的公民被拒之法院门外。事实上，公民个人提起公益诉讼的权利是原始权利。而社会组织及其相关机关仅是在公民的信赖基础上产生的派生性诉讼权利，忽视公民个人的公诉权，仅仅期望社会组织和相关机关行使公诉权，无异于水中捞月。[5]但目前，公民个人素质参差不齐，受传统“厌诉”、“耻诉”的诉讼意识影响，老百姓大多“不愿诉”、“不敢诉”。因此，法律不赋予公民提起诉讼的权利具有正当性。

第二，环保组织的能力有待提高。根据民政部统计，全国大概有700多个社会组织符合法律规定环境公益诉讼的主体资格。然而，在近两年中只有七、八家提起环境公益诉讼，且主要以绿发会、自然之友以及中华环保联合会为主，其他环保组织则很少提起。其中有些案件还是针对相同事件的系列案件，如以事件而论，其数量更少。环保社会组织中的法律专业人员大部分都是志愿者，无法全身心投入到环境公益诉讼中。此外，我国的社会组织年度经费预算较少。而环境公益诉讼的成本动辄数10万，这对大多数环保组织来说负担沉重。因此环保组织在诉与不诉之间犹豫徘徊，造成其想诉而无法诉的尴尬局面。

（四）被告类型

1.现象描述

2015年在44个环境公益诉讼案件中，个人作为被告的有10件，企业作为被告有31件，政府作为被告有3件。2016年在165个环境公益诉讼案件中，个人作为被告的有14件，企业作为被告有55件，政府作为被告有96件。

2.初步分析

如表2所示，在环境公益诉讼案件中，2015年主要以企业、个人为被告，起诉政府的案件很少。而在2016年，被告的身份类型主要是以政府为主。之前环境公益诉讼的被告多为个人或小企业，普遍存在“打苍蝇”、“不敢打大老虎”的现象。[6]相形之下，在近几年的公益诉讼案件中，企业和政府为主要被告，其中企业很多是“利税大户”（如深圳市东阳光实业发展有限公司、山东金岭化工股份有限公司）以及中石油公司、大众汽车等巨型企业。自2015年《试点方案》实施以来，检察机关大多以行政机关为被告提起公益诉讼。以广东省为例 ，试点以来，全省检察机关办理行政诉前程序案件312件，行政公益诉讼45件，占全部起诉案件的90%。[7]由此，环境公益诉讼的原告由此由最初的“打蚊子“到现在的打“大老虎”。

表2 环境公益诉讼被告类型

二、完善环境公益诉讼的对策

（一）改变落后环境观念 提高公民环保意识

第一，当前我国的生态文明立法体系重点还是在于环境保护行为的经济效益，忽视了环境保护的生态效益，忽略了长远的生态环境发展。[8]因此对环境案件的认识还停留在传统的侵权案件上，没有跳出传统人身利益、财产利益的保守观念，对真正意义上的环境公益诉讼案件认识不清。如若不改变传统的环境诉权观念，环境公益诉讼制度就无法真正发挥其应有的救济作用。因此我们呼吁改变落后的环境法治观念、真正关注生态环境利益。

第二，但目前我国公民环境意识薄弱、素质参差不齐，暂时不可赋予公民公益诉讼起诉权。因此，我们可以采取一些策略来提高民众环保意识、加强素质教育。例如，学校可以开展环保教育或者素质拓展活动，提高学生的环保意识。政府也应积极利用媒体对环保进行宣传，普及环保相关知识，使公民树立责任感和危机意识，提高公民对环境保护的重视程度。另外，也应提高公民的素质，从而加快立法确立公民的起诉权。

（二）加强组织建设 提高工作质量

第一，增设专业性的法官或对法官进行专业培训。法官排斥公益诉讼案件很重要的原因在于自身能力不足，难以应付复杂的环境公益诉讼案件，因而在处理环境侵权案件时往往使用传统的观念和法律程序。环境诉讼专业性极强且处理难度较大，涉及诸多专业技术性问题。法官缺乏相关知识，在面临这些专业性的科技难题时很难有处理相关纠纷的动力。为了应对此问题，可以大力开展环境法律实务专业培训，加强法官办案能力建设，吸收专业人员参加环境公益诉讼，建立有关环境保护诉讼方面的专家委员会制度，设立环境保护审判专家咨询委员会制度，聘任专业人员为人民陪审员，使其直接参与环保案件的审理。专家委员应是多领域的，包括环境科学、环境保护、环境评估等领域具有专业知识或其他具有适当资格的人员。[9]

第二、加强扶持力度 提升社会组织诉讼能力。首先在人力资源方面。环保社会组织必须注重人力资源结构的优化，适当地增加专职人员，提高参与环境公益诉讼的能力。另外，要注重吸纳一些法律专家、学者等人员，提高环境公益诉讼参与水平，更好地处理可能出现的侵害环境公共利益的行为。其次，可以设置专项基金，对环保社会组织提起环境公益诉讼加以保障。在基金来源方面，主要包括社会捐助、政府投入以及胜诉案件被告所需缴付的赔偿费用中提取的部分资金。在基金使用方面，必须严格依照开展环境公益诉讼的使用范围，并且必须保证基金运行的公开与透明，确保基金来源者的知情权。[10]

（三）健全环境公益诉讼相关制度

第一，完善检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月检察机关提起公益诉讼试点以来，取得了较大成果。2017年6月27日，全国人大常委会对《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改，以法律形式正式授权检察机关开展公益诉讼。自此，检察机关提起公益诉讼制度得到正式确立。但是，其新增条款较为笼统，一些规定较为粗糙，并未对检察机关提起环境公益诉讼作出细则性的说明。如《行政诉讼法》第二十五条规定：“行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”其对如何避免其诉权与行政权摩擦碰撞、如何与其他环境公益诉讼原告主体实现良性互动等未予明确。因此，需要继续对检察机关提起环境公益诉讼加以完善，具体细化检察机关的公益诉讼权，让检察机关更广泛地通过公益诉讼“为民撑腰”。

第二，完善环境公益诉讼相关证据制度。在环境公益诉讼案件中，举证难的问题严重影响了案件的进程，因此需要完善相关的证据制度。首先是合理分担举证责任。原告在申请收集证据材料时，很难能获取到企业内部信息，所以对企业污染信息的资料收集往往不全。因此，可以要求被告所掌握的证据来证明其污染行为和损害结果无因果关系。另外，在原告穷尽一切手段仍然无法收集到一些证据时，法院可以依据原告的申请进行审查，若是原告符合申请条件，则对其签发具有强制执行效力的证据收集命令，并且明确规定该命令的申请主体、客体和范围，要求收到该命令的有关行政机关、公民、法人和其他组织充分地提供相关的证据材料，并对拒绝提供的依法追究相关人员的责任，从而获得更多相关证据，加快案件的审理。

三、结论

总观近两年的环境公益诉讼案件，虽然进步明显，但仍出现很多问题。环境公益诉讼的步伐才刚刚迈开，这项制度还有相当大的空间需要去探索、创新和完善，更重要的是社会大背景下对环境保护的重视。但无论如何，近两年环境公益诉讼都取得了较大进步，环境公益诉讼的整体前景比较乐观。目前我们已经厘清环境公益诉讼发展中遇到的困境，并且破解之道也已呈现，接下来即需要我们不断调整和完善。中国环境公益诉讼的发展，任务艰巨而繁重，需要我们不断完善。

[1]王小钢.论环境公益诉讼的利益和权利基础[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2011,41(3):50-57.

[2]李天相,冯艾琳,张 正,等.我国社会组织作为环境公益诉讼原告主体的本土特性[J].中国环境管理干部学院学报,2016, 26(4):3-6.

[3]问延安,许克祥.公众环境关心之实证考量[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2015,9(6):12-18.

[4]冯 嘉.论新环境保护法中重点环境管理制度实施的力度和效果[J].中国高校社会科学,2016(5):126-144.

[5]颜运秋,余 彦.我国环境民事公益诉讼制度的亮点、不足及完善——以2014年12月最高人民法院通过的“两解释”为分析重点[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2015,39(3): 37-43.

[6]陈 亮.环境公益诉讼研究[M].北京:法律出版社,2015:231.

[7]占文平.公益诉讼九成被告为行政机关[N].南方日报，2017-1-13(A08).

[8]李健芸.生态文明观视角下环境法律制度建设探析[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2016,10(2):10-13.

[9]刘 超.擎制与突围:法院受理环境公益诉讼案件动力机制的缺陷与重塑[J].河北法学,2012,30(6):142-150.

[10]张 锋.环保社会组织环境公益诉讼起诉资格的“扬”与“抑”[J].中国人口资源与环境,2015,25(3):169-176.?

[本文编校：徐保风]

Empirical Analysis of Environmental Public Interest Litigation in China

ZHOU Shumin

(Law School, Central South University, Changsha 410012, Hunan, China)

By analyzing the judicial practice of environmental public interest litigation in recent two years, this paper makes a comparative study in terms of regional distribution, plaintiff qualification and defendant qualification. It is found that the new Civil Procedure Law and the new “Environmental Protection Law” have established and implemented public interest litigation, China’s environmental public interest litigation developed rapidly. The number of cases has been increasing, the scope of the subject has been expanded and the scope of the defendant has been expanded from the private body to the public body. However, there are still many problems in the case of accepting the case and the qualification of the plaintiff. In the face of these problems, we need to further change the concept of backward environment, raise the awareness of environmental protection of citizens, strengthen the organization construction,improve the quality of work, and improve the environmental public interest litigation system, in order to better protect the public interest of the environment and inject new vitality into environmental public interest litigation.

The new “environmental protection law”; environmental public interest action; system perfect

F205；D922.6

A

1673-9272(2017)05-0020-05

10.14067/j.cnki.1673-9272.2017.05.004

2017-07-04

国家社科基金重点项目“中国特色生态环境公益诉讼理论和制度研究”（14AFX023）。

周书敏，硕士研究生；E-mail：1096458738@qq.com。

周书敏.我国环境公益诉讼的实证分析[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2017, 11(5): 20-25.