金融机构推进“两权”贷款试点工作的实践与思考——以溧阳邮储银行为例

(中国人民银行溧阳市支行，江苏 常州 213300)

金融机构推进“两权”贷款试点工作的实践与思考
——以溧阳邮储银行为例

蒋希昭

(中国人民银行溧阳市支行，江苏 常州 213300)

为切实贯彻“中央一号文件”明确提出的“稳妥有序推进农村土地承包经营权改革试点”精神，按照人行南京分行和常州中支推进农村承包土地经营权、农民自有住房抵押贷款工作要求，人行溧阳市支行在辖内积极推进农村承包土地经营权、农民住房财产权抵押贷款改革试点工作，各金融机构结合自身实际，纷纷推出“两权”贷款创新产品。本文以对辖内邮储银行创新发展“富农贷”调查为例，结合当前推进“两权”贷款试点工作的实践进行了思考。

一、基本情况

溧阳邮储银行(下称：该行)自成立以来，作为辖内涉农金融机构，积极利用自身植根农村、农民、农业经营优势，本着“立足县域，服务三农”的宗旨，认真贯彻执行“中央农村工作会议”精神，积极响应政府和上级行全力以赴服务、保障民生的工作要求，充分发挥邮储银行在促进辖区民生保障和改善中的积极作用，全力支持辖区农村产业结构调整，因地制宜促进溧阳特色农业规模经营，积极发挥金融“支农主力军”作用，在推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款工作中先行先试，有力地促进了溧阳农村经济的转型升级和平稳较快发展。

2015年5月至今，该行累计发放创新发展“富农贷” 产品贷款2820万元、计21笔，现有贷款余额2140万元、计16笔。其中：农民专业合作社贷款1190万元、计8笔，家庭农场贷款950万元、计8笔；涉及承包土地经营权抵押贷款9笔金额1200万、农村宅基地住房抵押贷款1笔金额200万。16户农业经营者预计可实现苗木类种植5589亩、销售收入5820万元，粮食种植817亩、粮食购销4000亩、销售收入2450万元，螃蟹养殖1098亩、销售914万元，生猪养殖8600头、蛋鸡养殖40000只、销售收入2298万元，肉制品加工、销售800万元。据了解：2015年，溧阳地区茶叶种植亩均净收入约12500元、花木种植亩均净收入约3000-5000元、粮食种植亩均净收入约500元、水产养殖亩均净收入约1000-1500元、生猪养殖净收入约600-800元/头、家禽养殖净收入约20-25元/只。

二、主要做法

(一)积极探索，分类推进

2015年来，该行在省、市分行的指导下，对农民合作社等新型农业经营主体进行多次调研走访，摸清了主体类型、行业、规模、融资需求、担保方式等情况，结合推进农村土地承包经营权改革试点工作，专题讨论“富农贷”方案，细化相关方案和流程。多次召开“富农贷”专题推进会议(由行领导、业务部人员、审查人员、支行长、信贷客户经理参加)，掌握“富农贷”客户走访储备情况、“富农贷”操作进度以及在操作中碰到的问题，通报乡镇三级支行“富农贷”业务的进度。认真梳理分析省行下发的优先支持农民专业合作社名录，把纳入名录的合作社分成四类，第一类是已经是该行客户，分析该类客户的具体贷种，同时将商贷客户可以纳入“富农贷”进行授信。第二类是正在操作的“富农贷”客户，主要是抓进度、抓落实。第三类是对已经走访过的客户进行综合评定，根据客户(合作社)的经营真实状况、资金需求调查，分门别类作出拟授信或不授信安排。第四类是下一步实地走访的重点待支持目标。

(二)创新模式，稳中求进

在“服务三农”的经营过程中，该行逐渐把支持“特色农业”作为工作重点，主要支持我市具有特色的茶叶生产加工业，水产养殖业，林木种植业，粮食种植业等，积极尝试开办农村土地承包经营权抵押贷款业务，制定出台了《农村土地承包经营权抵押贷款试点工作方案》，将土地确权权属关系较明晰的天目湖、竹箦、上兴等乡镇作为土地承包经营权抵押贷款试点地区，针对部分经营业务稳定、偿还能力较强、信誉度较高，但缺乏有效抵押、担保的农业经营者量身定制、适时创新推出“富农贷”新产品，既有效地化解了农业经营者的生产经营资金需求压力，又为稳妥有序推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点实践提供了极好的借鉴。

该行“富农贷”采用土地承包经营权弱抵押、农房弱抵押、地上附着物弱抵押、农机具弱抵押、两证齐全房产放大倍数抵押、个人保证担保、企业保证担保等多种担保方式组合。弱抵押方式的调查核心是第三方验证，要求一级支行的行长或分管行长、中心支行的行长必须参与现场调查并留有影像，与地方政府、行业专业人士访谈人数不少于3人。土地承包经营权弱抵押的，要求客户提供承包合同，剩余承包期不少于3年，经出租方鉴证，地上附着物应同时抵押。抵押率不超过30%，抵押物价值经尽职调查、三人询价确认。另外，通过“自营+代理”网点的覆盖优势，对土地承包经营权及地上附着物等弱抵押标的加强贷后管理，并且争取当地农工办、农经站等政府配合延伸贷后检查，共同把控弱抵押的风险。

(三)积极沟通，好中选优

推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作，涉及到方方面面，各相关职能部门的沟通和配合尤为重要。该行在推进“富农贷”业务期间，一是主动与农业、农经、财政、国土等部门沟通，建立并完善协调机制。二是建立镇、村、组、农户四级评审制度，根据农业经营主体的实际情况，筛选出拟贷客户，同时安排信贷人员进入相关程序操作。三是将“富农贷”的调查、评级、授信、利率定价和操作流程制度化、透明化，让更多新型农业经营主体享受到“富农”、“惠农”服务。四是进一步完善信贷风险防范制度，积极拓宽有效抵押、担保方式，及时发现、处置信贷风险。

三、存在困难、问题

(一)“两权”抵押业务操作不够规范。一方面，因该行“富农贷”产品的推出，基于在推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款工作中的先行先试，无相关政策依据及办法可参照，“两权”抵押业务操作不够规范。另一方面，溧阳自古就有“三山一水六分田”之称，金融机构如何更好地发挥“支农主力军”作用，最大限度发挥“毛尖花红棠下瓜、黄雀青鱼白壳虾、蟹黄包子鸭饺面、芹菜冬笋韭菜芽”等溧阳地区农业生产经营特色优势，更多地借鉴各地推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款工作的成功经验，在抵押贷款对象及条件，抵押登记、抵押贷款限期和利率、抵押物的处置和变现尚存在诸多不足。

(二)“两权”价值评估机制不完善。调查显示，土地承包经营权价值评估由邮储银行和镇、村联合确认，农房价值则是参照农民拆迁安置房购买价格确定。由于缺乏稳定的可比参照价格，一般按照最低价值评估，一定程度上存在价值扭曲，打击了“两权”经营权人申办“两权”抵押贷款的积极性。

(三)部分土地承包经营权人财物制度不健全。据该行反映，很多土地承包经营权人缺乏专业管理经验，财务制度不健全，甚至缺乏基本的财务账簿，资金供需双方信息不对称，导致金融机构在贷前调查时，只能根据其现有经济规模进行简单分析、粗略估计，无法根据历史资料对其未来发展规模进行预测，从而提供合理的贷款资金支持。

(五)农户对“两权”抵押贷款需求不旺。调查显示，新型农业经营主体中的农民专业合作社、家庭农场类对“两权”抵押贷款需求较普遍，农户需求不旺。原因：一是规模种植农户经过多年积累，已经取得一定的经营资本，基本能够维持其正常生产经营活动；二是“两权”抵押后存在“失地失房”风险，农民不愿向金融机构办理“两权”抵押贷款；三是“两权”抵押贷款手续与一般贷款相比较为繁琐，一部分农户宁愿选择相对简单的融资方式。

四、意见和建议

(一)完善“两权”抵押的各项规章、制度。切实按照《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发[2015]45号)和《全国人大常委会关于授权国务院在北京大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂行调整实施有关法律规定的决定》通知要求，坚持“农地农用”原则，明确禁止耕地承包经营权人将农地用于非农领域，土地承包经营权抵押权人因抵押人违约而获得土地承包经营权后也不得将耕地用作他用。加快新型农村集体土地承包经营权确权工作，使农民拥有合格抵押品。

(二)建立健全风险补偿机制。一是建议地方政府设立“两权”抵押贷款风险补偿基金。二是建立农业巨灾保险制度。三是加快农村产权交易所建设，实现土地承包经营权在内的农村产权便捷流转。四是建立土地经营权产生争议的仲裁机制。

(三)完善“两权”抵押价格形成机制。一是加快建立“两权”抵押资产评估机构，由其进行专业的价值评估，保护抵押人权利。二是吸收农业专家参与确定土地承包经营权抵押价格，更客观地评估流转土地的收益。三是政府定期制定和发布“两权”抵押基准价格，维护抵押市场的价格稳定，使“两权”抵押贷款业务实现良性可持续发展。

(四)加大政策扶持力度，引导金融机构加大创新力度。人民银行和金融机构监管部门可以通过专项信贷规划、支农再贷款和再贴现等货币政策以及降低监管指标要求等方式，加大对“两权”贷款承办金融机构的政策扶持力度。同时，积极引导金融机构加大创新力度，一是针对农村涉农经济主体的特点，改变现行适用于城市工商业主体的生产经营和财务状况评价体系，形成适合于农村涉农经济主体的新型评价体系；二是适当拓展农房抵押贷款使用范围。

(五)加大业务宣传力度，优化“两权”抵押贷款流程。针对目前农户对“两权”抵押贷款需求不旺的现状，金融机构应该加大业务宣传力度，并根据农村金融发展特点，不断简化“两权”抵押贷款流程，增加“两权”抵押贷款的可得性。政府也要不断加大农民的社会保障力度，确保农民不因失地而失去生存保障，为“两权”抵押贷款工作开展破解社会稳定难题。

(六)完善土地流转工作责任机制。健全土地流转日常监管机制，探索土地流转风险防范机制，建立土地流转纠纷调处机制。规范农村集体产权交易，依法为农村集体产权交易提供信息咨询、发布信息、组织交易、交易签证等服务，逐步培育和建立市、镇、村联动、统一规范的农村产权交易市场。