基于风险防范的地方政府PPP项目审计研究

(西北大学公共管理学院，陕西 西安 710127；西安邮电大学人文社科学院，陕西 西安 710121)

基于风险防范的地方政府PPP项目审计研究

刘晓燕

(西北大学公共管理学院，陕西 西安 710127；西安邮电大学人文社科学院，陕西 西安 710121)

目前中央政府自上而下大力推进PPP项目来缓解地方财政压力及城镇化基础设施供给压力，但地方政府在发展PPP项目过程中存在债务风险，审计部门必须介入才能有效防范风险。本文提出现阶段审计监督重点应关注地方政府PPP项目提供是否围绕公共产品供给，是否存在风险分配失当的问题，是否存在转移风险的行为。

PPP；地方政府；风险；审计

在欧洲、北美和大洋洲的许多发达国家，已经进行了大量的PPP建设项目。提倡者认为，通过促进公私合作伙伴关系可以提供更多的公共产品供应和竞争性，可以通过“最优”成本和风险分配确保更好质量的基础设施和服务供给。但不幸的是，并非所有这些PPP项目都取得了同样的成功。发展中国家和发达国家的公私伙伴关系都产生了巨大的财政成本和财政风险。我国城镇化巨大压力之下基础设施和公共服务(如住房，交通，废水处理和公用事业)的供给压力巨大，财政部副部长王宝安估计到2020年，成本为42万亿元人民币(新华社，2014年)。面对地方政府有限的投资能力，财政部一直在推动PPP，这被认为是将大量私人资本引入公共部门的一种方式。当前，我国中央政府正在积极推动公私合营(PPP)，地方政府也积极响应，试图通过公私合作项目来化解地方政府债务危机及城镇化压力下带来的地方基础设施供给的财政压力。

1.PPP与地方政府债务风险

在政府全力推动PPP项目的时候，需要看到地方政府过度使用PPP项目的趋势，借助PPP项目变相融资，甚至会出现地方债务隐形化或者代际转移。目前全国PPP项目共计12,287个，累计投资额14.6万亿元，有些省份已多达20个以上国家级示范项目，主要集中在市政、交通运输、旅游几大领域。原有地方融资平台很大程度上是不受监管的PPP，因此监管的PPP将提高透明度和效率。中央政府促进公私合作的目的加速地方政府自身的改革、转变地方政府职能增强其市场监管能力；鼓励私人资本提供公共服务缓解地方财政压力；改善财政管理和预算支出的效率。PPP通过减少当前年度预算支出需求，将有助于缓解政府债务风险，并将公共投资的资金分配到不同的年代。但是，在这个PPP项目快速增长的过程中，一方面，如果私营部门得不到有效监管，可能会导致政府利益和公共利益的损失甚至是国有资产的损失风险。另一方面，如果代表公共利益的地方政府决策不完善、甚至为了化解当期财政风险而滥用PPP项目，对于地方社会长远稳定极为不利。但是目前，众多实施PPP项目的地方政府只有少数地方政府实行PPP审计工作。不管合同的标签和格式是什么，所有公私合作项目的安排都应受到强有力的监管框架的控制才能确保公共利益不至于受损。有效管理公私合作伙伴关系的财政风险需要强有力的制度框架。这将使得政府在基础设施建设和财政可持续性之间取得平衡。所以目前完善现行政策指导和审计事务相关的PPP审计制度具有重要的现实意义。

2.地方审计监督重点

许多地方政府PPP投资项目得到了发改委的批准，但存在财政风险。新公共管理(NPM)中的绩效审计为审计人员提供了在问题和审计方面面临的重大挑战。中国PPP项目目前仍然没有集中或一致的监测。任何投资方式，都需要有强有力的监管机制来保护和促进实施。谁将监督新的相关立法和规划？谁应该照顾合同交易，并规定如何处理几十年的风险？谁将保护用户，代表公民评估这些项目？国家审计是国家治理制度中的内在预防“免疫系统”体系，它是国家治理的基石。在中央和地方一级的审计机构可以积极参与PPP合同审计和事后审计(即合同结束后)。PPP审计部门对PPP应加强监管，改善公共资源管理和政策执行有效性，以确保公共利益不受侵害。在这方面，本文将重点研究PPP项目国家审计监督的重点。

2.1 PPP项目与公共产品供给

在当前地方政府高涨的发展热情之下，并非所有的PPP项目实现了公共产品和公共服务的有效供给，一些PPP项目并未提供高效的公共产品或服务，反而成为了公共部门和(或)私人部门赚取利润的工具。公私伙伴关系(PPP)被宽松地界定为公共和私营部门行为者之间的合作制度安排，已经在全世界得到广泛的关注。但很少有人同意PPP实际上是什么。有人认为这是一种新的治理手段，将通过竞争性招标取代传统的公共服务合同方式。政府往往不具备的最具成本效益的方式在内部的知识直接或通过合同提供多种类型的公共产品和服务，但是逻辑上期望通过私人融资提供公共基础设施不会降低政府对这种基础设施的最终责任。公私合作伙伴关系往往与其他涉及私营部门的地方政府改革或职能有关，政府职能的外包是为了实现更大的财政控制和更有效的公共产品、公共服务提供。私营部门在决策中合作，如何最好地提供公共物品或服务，以及通常是公共部门领域的该物品或服务的生产和交付。公共部门与私营部门的合作成果比以往任何时候都要复杂。

2.2 PPP风险分配不当

公共和私营部门组织之间的关系是长期的，而不是一次性的关系，公私合作伙伴关系采取各种形式，反映不同程度的私人参与，包括设计、建设、运营和转让，需要建立常规的良好的服务合同。合作协议主要包括为公共和私人合作伙伴分配风险，责任和目标。与所有新的PPP项目一样，PPP发展面临不确定因素。社会资本在加入PPP项目时面临高度不确定性。如果地方政府能力有限，无法进行适当的风险分析，并与私营伙伴进行谈判阻止私人PPP项目的无序发展，就无法实现政府的目标。无论涉及基础设施还是提供公共服务，项目都有固有的风险。这些风险可能包括施工延误和质量问题，成本超支和市场需求变化。法律，监管和政治环境可能也会产生更重要的风险。对于中国的投资者而言，PPP项目面临的所有风险，政府相关的风险和政府干预排在榜首，稳定的法律环境、合理的风险分配能增加社会资本对PPP项目的信心。

财政部和国家发改委在2014年发布了有关PPP的各项指导意见。这些指导意见在帮助地方政府和私人行为者分担风险。公私合作伙伴关系要适当考虑和明确分配预期角色，风险和责任合理分配的伙伴关系可能会避免不必要的陷阱，从而为双方的合作带来更有利的协作。在设计和监督公私合营行动时，公共管理人员必须有能力和专门知识来平衡各种经济，政治和社会因素。适当分配的风险可以激励各方发展降低项目总成本的机制。PPP项目精确的风险评估过程是复杂，需要先进的技术能力和管理能力。许多地方政府可能欠缺在这个领域的经验，所以常常无法正确地评估风险也就无法有效地分配风险。对于审计部门而言，确保风险在政府和社会资本间合理划分，维护双方权益则显得异常重要了。

2.3 地方政府转移风险

风险转移对于实现公私合作的目标实现起着至关重要的作用。风险可能并不总是分配给最适当的一方，根据最优合同安排分配风险，公私合作伙伴关系更接近于公共供给，而不是私有化。风险审计是PPP治理的有效工具。审计要注意风险评估工具的标准化，适当的风险定价和提高透明度的必要性，通过提供历史数据来量化风险，并确定最合适的私人合作伙伴。PPP审计研究应调查公共和私人合作伙伴之间合同的科学性和有效性。合同可以在管理长期合作中发挥至关重要的作用。合同可以明确合作方的责任，并提供有效的风险分配机制。然而，由于合作组织无法预见每一个未来的偶然事件，PPP合同的有效性将被缓解，这是不完备的问题。由于公共和私营合作伙伴之间的权力不平衡，价值和伙伴关系目标不一致等障碍，公共私营部门的合作伙伴关系建立和维护都存在一定难度。地方政府需要能够事先指定服务质量，或确保提供适当和可衡量的绩效指标，以便对服务提供者进行持续的回报或惩罚。

风险转移而不是风险分担似乎是公共部门的首要目标。审计机关对于地方PPP项目审计时要注意两类风险：平行风险和代际风险。即是否存在地方政府通过PPP模式将中央政府停办的基建项目改头换面、重新上马，即为风险平行转移；是否存在地方政府在大力推广PPP的过程中存在一系列误区，把PPP项目当做化解地方债务和融资的途径，并未试图与社会资本建立平等的合作关系，出现盲目追求短期利益的违规行为，导致PPP项目超出其长期财政限制，不利于地方经济长远健康发展，即为风险代际转移。PPP模式必须在法治化框架内实现政府与社会资本的平等合作，PPP模式绝对不是地方政府的一种单向融资行为，它是合作投资。它强调伙伴关系、利益共享、风险共担。

3.地方政府债务风险防控与审计监督

在2017年国家审计署的审计报告表明至2017年3月底地方政府承诺以财政资金偿还的债务余额较2013年6月底增长87%，地方政府债务率过高，说明地方政府没有处理好财政收入和支出二者的关系。政府花了太多的公共资源来支持PPP项目的实施，是否达到预期收益。审计部门在加强方面发挥关键作用通过确保治理的一致性维度和绩效维度，通过提高风险的有效性管理和内部控制。审计部门应负责评估政府机构的财务管理和绩效标准，这有助于国家对其机构进行纪律处分并实现政治目标。审计部门的审计建议反映了对错误的独立判断以及如何纠正这些问题，公共审计是一种技术，可以帮助政府提供更多的管理经济和社会生活的上技术咨询。

事实上，在没有审计部门监管的情况下，私营部门供应商更有可能以商业机密为由扣留信息，这可能意味着评估是不完整的或具有误导性的。这种情况将对公共服务的整体责任和公共审计的问责产生重大影响。在这样的环境中，审计机构在保护公共利益和维护公共资金支出责任方面面临的挑战，审计部门应加强审计，确保地方政府在PPP的项目选择上更多选择满足公共利益的公共服务类项目，比如基础设施领域。私营部门在公私合作中如何最好地提供原来通常是公共部门领域提供的该物品或服务的生产和交付，还应确保风险在政府和社会资本间合理划分，维护双方权益。国家审计在PPP模式的监督管理体系中，就必须意识到重点审计地方政府是否存在对社会资本兜底承诺和过度让利，将地方政府的当期风险转移到继任政府。

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[3] 孙凌志,贾宏俊,任一鑫.PPP模式建设项目审计监督的特点、机制与路径研究[J].审计研究,2016,(02):44-49.