公共政策执行中横向政府间博弈困境研究

贾帮飞+张洋洋

摘 要：公共政策的执行涉及范围广，主体数量庞大，竞争激烈，并且十分强调地方政府集体行动的合作。属于典型的“集体行动”。在集体行动过程中，存在“搭便车”现象，从而导致集体行动的困境。涉及集体行动的困境的典型理论有：奥尔森集体行动困境的逻辑，作为博弈分析的囚徒困境，新制度主义理论。运用社会资本理论，尝试运用信任，规范，公民参与网络，化解横向地方政府的消极非合作博弈，使其走向积极的合作，实现地方政府集体利益的最大化。

关键词：公共政策执行；横向政府博弈；集体行动；社会资本

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.34.067

1 横向地方政府间公共政策执行博弈的内涵及主体分析

1.1 横向地方政府间公共政策执行博弈的内涵

关于横向的地方政府间的博弈。田千山认为：公共政策执行中，横向政府间的博弈是指 “为了实现所管辖的地区利益最大化，就各种有形或者无形的资源，各同级地方政府间展开的激烈的竞争，”。宋林霖，彭丰民认为：“横向政府间公共政策执行博弈是指：在市场经济条件下，公共政策执行过程中，为了实现所管辖地区集体利益最大化，依靠各种有形或者无形的资源，没有上下级关系的横向政府之间所形成一种非合作行为。”王余生认为：“横向政府间公共政策执行博弈是指为了实现既定的政策目标，没有层次关系的地方政府间，围绕资源的使用以及政策执行，而采取激烈竞争，以实现自身利益最大化的行为。” 谢炜，蒋云根认为：“横向地方政府间博弈是指：为了实现自身利益最大化，没有隶属关系的同级地方政府之间，依靠各种有形或无形资源而展开竞争。”

笔者认为：横向政府间公共政策执行博弈大致包括：第一参与的主体：地方政府、其它地方政府、非政府组织、收益群体、目标群体。第二博弈的目的：追求地方政府自身利益。第三博弈的对象：围绕有形的、无形的，实在的、潜在的资源展开的竞争。第四：博弈的手段是非合作竞争手段。笔者认为：横向政府间公共政策执行博弈是指：地方政府为实现自身目标即利益最大化，围绕各种有形的、无形的，实在的，潜在的资源，所采取与其它地方政府，非政府组织，其它受益群体，目标群体的竞争的非合作行为。

1.2 横向政府间公共政策执行主体的博弈分析

公共政策执行过程中主要有三个层次：第一层，政策的制定者（上级政府）；第二层，政策执行中受益者（同级地方政府、非政府组织机构、受益群体）；第三层，政策的对象（目标群体）。地方政府是政策的执行者，处于利益的中心位置，故来自多方的博弈。笔者认为横向政府间的博弈可以理解为“两个方向，四位一体”的博弈。两个方向指的是：主要是纵向的与上级政府的博弈，横向的与其它政府，非政府组织，受益群体，目标群体之间的矛盾。本文主要探讨横向政府间的的博弈。四位一体：地方政府处于利益的中心位置。来自其他四方的竞争，故四方博弈最终统一于一体。公共政策执行过程中，博弈主体数量众多，追求的利益有所差异，他们之间的非合作行为，必然带来公共政策执行的困境。

2 横向政府间公共政策执行博弈的困境

2.1 地方政府博弈的“公用地悲剧”

“公用地悲剧（Tragedy of the Commons）”是加勒特.哈丁在1968年，《科学》一文提出的。主要是指“自由的使用公共资源，最终导致所有公共资源的毁坏。”

地方政府的非合作博弈符合“公用地悲剧”。目前学界通过建立模型来说明横向政府公共政策执行博弈的“公用地悲剧”，其中，宋林霖和谢伟建立的模型较为清楚。谢炜，蒋云根在《中国公共政策执行中地方政府间的利益博弈》模型中指出，博弈的结果大致可以划分为三种博弈类型。第一种：合作共赢型博弈。在此博弈中，X政府和Y政府相互信任，互相合作，使各自都获得了100万的收益。第二种是非合作博弈。Y政府争取合作，而X政府采取不合作。Y政府要为了合作进行要支付100万的成本，而X政府不支付成本，却靠搭便车或得了60万成本 。第三种就是消极非合作博弈。X政府和Y政府都采取不合作的方式。双方为实现既定目标各自需要支付100万的成本。造成各自的亏损。

在公共政策的实际运行过程中，地方政府为了获得财政收入的增加，或得更多的项目支持。采取非合作竞争的方式。（例如政策倾斜，自我保护）来追求自身利益最大化。政府工作人员，为了自身的晋升，追求短期的绩效，结果都无异于“公用地悲剧”。

2.2 地方政府博弈的“集体行动困境”

有关集体行动的困境，学界较为著名的是“奥尔森集体行动的逻辑”。奥尔森对集体行动的表述“人是理性的，追求自身利益，即使在实现集体利益的同时，能够获利，他们也不会为实现集体利益而采取行动。除非集团的人数很少，或者存在某种强制手段，否则他们不会采取集体行动”。

此处，可以理解为两种路径：第一条路径。人都是理性的追求自我利益，在大集团利益实现的时候，他不必为此付出努力，“搭便车”可以使自己不支付成本，而或得利益，在这种情况下人们自然而然的选择“不采取集体行动”。第二种路径是：存在强制，或者其他特殊手段，迫使个人为实现集体利益而采取行动，这些强制和特殊手段确实对实现集体利益，具有重要意义，但是靠强制，缺少对集团的信任，最终还是使集体键入了非合作博弈的集体困境。

虽然现实中公共政策执行所遇到的困境，并不都能用“奥尔森集体行动的困境的逻辑”来解释。但是在公共政策的执行主体中，每个主体都是有理性的的，追求自身利益的实现，一旦发现自己可以不付出，就能获得利益，他们自然会选择“搭便车”。即使有外在强制性约束，他们也会消极执行。

3 横向政府间公共政策执行博弈的逻辑生成

3.1 内在动力：利益的追求

横向政府间公共政策执行博弈的内在动力：是“利益的诉求”。地方政府官员和政府机构具有双重身份。一方面他们是为实现公共利益的政治人，另一方面他们是为实现自身利益的“经济人”。“经济人”，最早由亚当斯密提出来的，运用于西方经济学当中。“穆勒进一步完善了经济人”假设，他认为必须将经济人独立出来，以此界定经济人的内涵。他提出：“经济人”就是擅长计算、具有创造性，能够实现自身利益最大化的人”。布坎南认为：要把政府官员和政府机构看成是运用自身权利，实现自身利益的经济人”。公共政策的执行最中，政府机构和政府官员“经济人”和“政治人”之間存在着张力，如果处理不好，很容易使政府官员和政府机构，走向“经济人”的异端。endprint

3.2 社会环境：资源稀缺性

“资源稀缺性”，不仅用在西方的经济学中，在公共政策执行过程中，也十分典型。因为资源稀缺性，所以才需要公共政策对各类资源进行调节和分配，决定政府“所为和所不为的所有内容”每个地方政府部门拥有的资源有限，无论地方政府追求的是有形的资源，还是无形的资源。每个地方资源有限，往往阻碍了地方政府的发展。为了谋求自身的发展，他们或者实行“地方保护住主义”或者与其它参与主体展开激烈的竞争。也会寻求短期的合作，但是最终对资源的角逐，也会导致合作的破裂。

3.3 直接原因：信任流失

美国学者林南曾经说过，“名声是得到认可的总和。即一个人在社会群体当中所获得的承认水平的高低。就团体而言，一个团体的集体名声可以界定为，团体中有声望的个体数量的多少，以及它被其它团体所熟知的水平。”公共政策的有效执行来源于参与主体之间的彼此信赖。信任是一笔无形的财富，也是一种非常重要资源。横向政府间合作共赢型博弈，依赖政府机构之间的信任，也来源于政府官员之间的信任。现实公共政策执行过程中，由于政府或者政府官员不注意信用资源的积累，或者在政治博弈中采取不正当手段，使建立起来的信用资源流失，最终都导致公共政策执行流于形式。

3.4 外在制约：规范亏空

横向政府间公共政策的执行依赖于“正式制度”（包括现存的法律、法规。）非正式制度（包含道德与文化因素的）。公共政策的执行主体，处于对自身利益的保护，往往惧怕惩罚，因此，不敢侵犯正式的制度。但是非正式制度，由于具有量化的空间，同时也带有很强的张力。为各个参与主体留下了空子。在公共政策执行过程中，执行者一方面违背道德，减少交易成本。以此追求自身利益的最大化。另一方面由于“良善的执行文化”在政府官员那里还缺乏赖以成长的土壤。横向政府间“道德的缺失”，政府官员没有“良善的执行文化”的熏陶，使横向政府间公共政策执行走向非合作。

3.5 公民参与网络不足

虽然目前国家大力倡导政府简政放权。政府在公共政策执行过程中越来越趋向于多元主体的合作。但是实际效果甚微。一方面政府制定公共政策的狭隘目标难以得到修订，一旦这种狭隘性目标被公民发现，也自然增强了公民对公共政策的抵触情绪。另一方面缺乏公民参与网络也容易造成公共政策传输过程中，公共信息的封闭，造成地方政府和其它地方政府，以及公民政治信息的不对称性。为平等的或得对称的信息，势必会在不同参与主体之间形成非合作的对峙局面。

4 社会资本理论：横向政府间合作博弈的解释框架

社会资本概念最早是被的法国社会学家“皮埃尔·布迪厄提出来的。他把社会资本界定为：“各种现实或潜在资源集合体，这些资源是由彼此承认或者默认的关系相互交叉而成的网络。”罗伯特普特南認为：“在由社会资本构成的网络共同体当中，公民参与网络蕴藏着一次性交流的稳定准则，这些准则促进了彼此之间信任的产生。这种网络，有利于参与主体之间彼此信任，相互沟通、相互理解，因而有利于解决集体行动的困境”。社会资本是指：“社会群体成员在相互交流和沟通过程所产生的信任和规范，他们能够提高社会效率，增加人力资本和物力资本的效益。”普特南实际上是强调了信任，规范，公民参与网络等在在内的“社会资本”的软约束来提高社会效率。

4.1 凝聚信任资本，提升政府公信力

政府的公信力是社会成员对依赖各种规则和网络关系，对政府所产生的信任。公共政策的执行过程中，自然而然的依赖于政府的公信力。信任资本是普特南提出的三大资本中最为关键的一部分。吴兴云认为：“有两种机制维持者中国现存的秩序：一是社会体制代表代表法理社会，依据法律调整现存的秩序。二是家族体制，代表礼俗社会，依据传统礼仪和习俗来调整人与人之间的关系。”具有公信力的政府，在频繁的互动过程中，使自身的信任资本得以积累和增加。首先，要培育政府官员的责任意识。体现公共政策执行的公共性，责任性，克己修身，做好表率，以发挥榜样激励的作用。其次增加政府部门间交流沟通。使彼此之间相互理解，相互宽容，增强彼此之间的信任。再次，惩罚在公共政策执行过程中的“搭便车”现象，避免彼此形成的信任体系，遭到破坏。

4.2 增加规范资本，规避道德风险性

在社会资本理论中的规范，不同于正式的制度。这种规范是指人们在相互交流过程中形成的道德规范和宽容文化。不同于正式的法律、法规。这种规范具有典型的引导激励作用，不具有惩罚作用。在公共政策的执行过程中，利益主体为追求自身利益的最大化，往往采取非道德的手段，来获取两个方面的需求，一方面获得的利益，另一方面面又免于处罚。作为道德和文化的资本，是一种很好的引导激励资本。首先，对政府官员进行德育教育，使政府官员“养正气”，树正风。其次，培育互助型执行文化，优化执行文化的合作氛围。用文化的元素来打破合作的壁垒，畅通合作的信息与合作的渠道。

4.3 建构公民参与的横向网络资本

公民参与网络包括横向（相同地位和权力的人）的公民参与网络。也包括纵向（隶属关系）的公民参与网络。在公共政策的执行过程中，也需要建构公民参与的横向网络。首先：政府要简政放权。虽然国家一直强调政府要把不该管的要交与市场，但是，在实际运行过程中，作为经济人的政府官员，不愿意“大权旁落。首先，要引导政府官员“敢于放权”，“主动放权”。把自己该管的管好。不该管的不管，才能降低费用，实现整体效益的最大化。其次允许更多的非政府组织的成立。这些非正规性利益集团，势必与“垄断型政府”形成倒压态势。使博弈的各方不敢轻举妄动，形成博弈的均衡态势。构成多元参与主体的协同合作的局面。

在公共政策的执行过程中，由于地方政府理性“经济人”的趋使，各参与主体追求自身利益的最大化，势必造成横向政府间执行博弈的困境。解决集体行动困境，有“理性选择制度主义，新制度主义，等诸多解释。本文从社会资本理论角度，虽然不能全面、完整的解释横向政府间公共政策执行博弈的困境，但是它确实是当前的一种行之有效的方法。

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