芜湖市城中村治理改革研究

强鑫云

摘 要：随着现代化城市化建设，土地的征用率不断提高，从而逐渐出现了一种很特殊的城市现象——“城中村”，即城市范围扩大后周边农村用地被囊括进来，从而出现农村出现于城市相对中心的地区。而相关治理体制的不完善，使得整治、管理城中村的工作面临着巨大的挑战，由此导致其社会民生问题愈加突出。以芜湖市主城区“城中村”改造工作为切入点，分析城中村存在的主要问题及形成原因，并在剖析其发展现状的基础上，提出若干建议和对策以优化治理方案。

关键词：城中村；改造现状；优化治理

中图分类号：F2 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.34.012

1 引言

现代城市化建設进程的不断加快，使芜湖市发生了翻天覆地的变化——城镇化率不断增高、城市人口逐年增长、城市面积逐年变大。而正是其广度和深度的变化给城市发展带来了一个负面影响较大的问题——城中村问题。它不仅会拉低经济发展水平，还会严重阻碍城市的可持续发展。因此，对城中村进行改造，是促进芜湖市社会发展的，并为改善城市居民的居住环境、提升城市形象打下良好基础，同时也为其他城市改造城中村提供有利借鉴。

2 存在的主要问题

2.1 城中村粗放利用土地，土地资产流失

在规划和管理不当的情况下，以自我利益为出发点的村民往往不会顾及城市发展规划整体需求，而会无限制地占用“城中村”中位置优越、价格低廉的土地，甚至于占用城市发展的公共空间。因为和城中其他快速发展的地区相比较，城中村靠近本城区发达地区，区位条件十分优越，并且由于其村集体拥有本村的土地产权，使得土地价格较为低廉。在此双重条件的作用下，城中村房地产市场愈加活跃，不规范的二级房地产产商频频出头，以致由于基础设施改善本应升值的国有土地流失了大部分的资产。

2.2 城中村内环境恶劣，影响城市形象

在城市化不断发展的过程中，建筑密度愈高和容积率愈大的城中村，不仅没有得到更好的管理和规划，还因这种城乡二元化结构带来的不利影响，而逐渐脱离整体，偏向极端。发展较差的城中村，其建筑密度可能会发展到50%以上，并且在繁华都市的发展之中“脱颖而出”，仅仅单凭一项环境之差，毕竟很难想象这样一种场景：在无采光、通风极差的村内，基础设施不完善，消防隐患大，污水肆意横流，空气浑浊不堪，蚊蝇猖獗，身处其中的村民们如何生存下来。同时，城中村的另一大“特点”，即是体现在建筑功能布局方面——无功能分区，且大部分土地为居民区，兼之以小型商业店铺、仓库等；混乱现象主要体现在沿街地段，用地垂直差异十分明显，多为“下商上住”、“下商上厂”、“下厂上住”。

2.3 城中村政策管理措施不完善

作为特殊情况的城中村，“既不是城市也不是农村”，但它同时拥有着城市和农村各有的特点，却又不是全部，因此时常会出现这样一个现象——管理“真空”。虽然城中村的周围多为城市社区，但就其管理方面来说已经出现很大问题，因为作为城市社区与农村社区的综合体，反而二者的管理模式都不能很好地使用，且易进一步激化矛盾和冲突。城市管理和村、镇管理都无力治理的情况下，“城中村”发展愈加混乱，因受利益驱使，土地多被村集体组织和村民占用并发展为居民区，风气越来越恶劣，违法违章越来越多。

2.4 城中村人口构成多元，社会治安堪忧

随着经济发展，越来越多的外来人口迁入本城市，导致社会局面错综复杂，人口构成混乱不堪。一方面，外来人口与城市居民素质差异较大，激发了冲突与矛盾；另一方面，外来人口进入城市发展较为艰难，多靠租“城中村”低价房生存，因物质财富增加加剧了村民的膨胀心理，社会不公问题愈加突出，由而引发了更多的社会问题，破坏了社会的稳定。因此，“城中村”中打架斗殴、黄赌毒问题几乎遍地可见，这不仅严重影响到居民的生活质量，还破坏了城市的整体形象、拖累城市发展。

3 形成原因分析

3.1 芜湖市城中村产生的直接原因是城市化进程的快速发展

近几年，芜湖市城乡面貌也发生了巨大变化，市区面积由827平方公里扩大到1491平方公里；建成区面积达165平方公里，城镇化率由54.6%上升到62%。而“城中村”的出现主要是在我国改革开放的后期，城市化全面推进阶段，以城市建设、小城镇发展和普遍建设经济发区为主要动力，城市用地不断扩展，越来越多村庄被纳入到城市范围。

根据以上分析，可得出以下结论：走在飞速发展道路上的城市经济，即便其范围不断扩大，但与之不匹配的治理城中村的政策法规，却在不断地拉低城中村改革的水平，由此导致城中村数量不减反增。

3.2 芜湖市城中村产生的根源是城乡二元管理体制

我国长期实行的城乡二元体制，即为一元城市社会与另一元农村社会的城乡状态的组合。“只征农田，不管农民”的政策使某些村庄在城市现代化进程中大为受创，只因赖以生存的土地被征收，而能获得的补贴又无法满足家庭的基本生活需求。所以，即使其所在城市不断扩建与发展、城市的产业结构得以优化，且经济建设得以促进，但这些村庄的发展却背道而驰，不断地朝着恶化的方向发展。在此背景下，日益提升的生存必需消费与单一的经济来源使得没有融入现代城市社会发展的村民们，盲目改变了自己原有的居住方式和生活方式。

在我们的认识中，只知社会上存在许许多多不公平、不合理的现象，却不知其结果如此残忍，就像身处于城市中央却无法享受城市居民应有的待遇，还处处受着居民身份限制的城中村村民。他们享受不到政府和社会提供的多种保障和优惠，如子女入学、医疗保险、老年人免费乘公交车、最低生活保障金等。城中村的出现与管理产生了难以解决的二元管理体制，具体有以下两方面的体现：一是，城中村的居民愈加不适应现代化城市的发展进程，并与城市差距愈加明显；二是，城中村的落后为各项社会体制政策的实施带来了极大的困难，使得治理改造难上加难，规划也可能不健全、不完善。所以，本文认为这种二元管理体制是城中村产生的根源。endprint

4 芜湖城中村改造现状分析

根据芜湖市现代化城市建设的发展现状，城中村改造问题亟待解决。为了项目的顺利进行，芜湖市政府相关部门和社会相关机构通力合作，多次对各城中村进行了实地调研，由此制定出与其相匹配的改造方案。经不懈努力，改造效果反应良好，城中村村民的生活水平也得到了大幅度提高，这为打造良好的芜湖市城市形象奠定了有利基础。

4.1 棚户区的改造

城中村改造问题涉及方方面面，而棚户区改造就包含在内。2016年，根据计划，芜湖市政府按新旧、危险等级对某些棚户区进行了改造，工作的对象主要是危房、旧房和重点棚戶区。虽然各部门不辞劳苦、辛苦工作，使之至今日城中村改造工作取得一定成果，但是后续任务仍是繁重，还需其付出更多的努力。据统计，芜湖市政府初步改造结果为：加强集中和非集中成片棚户区、城中村、城市危房及重点镇棚户区改造，新开工18163套，基本建成18163套。由此，棚户区居民住房条件得到极大改善，人们生活水平得到大幅度提高，芜湖市城市化建设也缓步向前推进。

4.2 老旧城区的改造

城中村改造工作不仅包括对棚户区的改造，还有对老旧城区的整改，这就进一步加重了政府的工作负担。芜湖市政府本着以人为本的理念，将老旧城区的改造工作放在了城市建设的重要位置，在达到预期效果的同时，加快整改速度，增强整改力度，使居民能够更快地获得良好的生活水平。根据实地调研可发现，各老旧城区的面貌焕然一新，城区内设施完善，居民安居乐业、生活幸福感不断提高。

5 城中村治理优化的建议

5.1 推进失去土地的农村居民的就业机制，完善保障制度

就业是社会各级人士的共同问题，城中村村民也不例外。村民们本以务农为生，现因城中村改造，他们失去了赖以生存的根本，基本生活已成为最大的问题，所以他们接下来将要面临的即是最为现实的就业问题，但工作经验的匮乏又成为莫大的阻碍。这时政府相关部门就可以有效地实施其职能，为广大村民提供相应的就业机会或促进就业的平台；更甚之，还可以开设和其职业技能相关的课程，对村民进行专业化培训，使其尽快掌握必要的工作技能，适应相应的工作环境与氛围。同时，健全社会保障体系，将村民纳入保障范围，有效改善他们的生活是彻底解决城中村问题的另一重要措施。因此，若由二者统一，不仅解决了村民的生活问题，还推进了社会进步，为城市现代化建设奠定了坚实的基础。

5.2 为其降低入学门槛，打造同等化教育平台

教育一直是国家及社会关注的重点内容。在城中村改造过程中，不免涉及村民子女的教育教学问题，而政府可以做的有以下两方面内容：一方面，可以适当保留原城中村的学校，招募水平较高的专职人员进入学校工作，创新教学模式，提高教育教学水平，并且可根据实际尽量减免少数同学的费用；另一方面，可以为想要进入城市读书的村民子女设立奖助学金，或者提供无息贷款，以降低家庭的生活负担，并适时对其进行探访，向他们发放免费书籍，提高他们课外生活水平，引导他们树立积极、健康的生活态度。

5.3 降低收费标准，协调好三方利益

在城中村改造过程中，必然会面临与开发商有关的收费标准利益问题。所以，在此过程中，政府作为城中村改造的主导者，即可有效发挥好自己协调者职能的作用。

首先，政府相关部门可以召开公开性的城中村改造项目大会，尽可能让村民们都参与大会讨论，并邀请有关专业人士在大会对该项目进行有效指导，进而结合各城中村的实际情况，制定出符合三方利益的最佳收费与改造方案。由此不仅可以促进项目顺利实施，还能取得公民信任，提高政府的公信力。当然，在此项目中必然会伤及开发商的利益，所以这就要求政府部门做好协调工作，引导其树立为人民服务和贡献社会的价值观，让他们自觉承担应尽的社会责任和义务，牺牲企业部分经济利益从而尽可能建立低收费或不收费的公益项目，由此为村民们打造一个良好的社会生活环境，提高他们的幸福感和满意度。

其次，在解决好安置问题的基础上，还需考虑这些村民最为基本的生活问题，毕竟可能存在小部分村民的生活条件极为艰难，而赖以生存的土地也被征收，所以政府可以在恰当的范围内为村民提供相应的补贴与补偿，比如可以增加水电煤气补贴，发放基本生活用品等，由此减轻贫困家庭的负担。

6 结论

在现代城市化建设过程中，芜湖市政府相关部门若能有效发挥职能作用，合理地进行城中村改造规划，做好改造前的准备工作、解决改造过程中的问题、完善改造后的缺憾，合理的安置拆迁，并加强基础设施建设，提高城中村居民的素质和技能，保障好其既得利益，那么，芜湖市的城中村问题一定会进一步得到更好的改善。

参考文献

[1]刘梦珂.郑州市“城中村”问题研究[D].武汉：华中师范大学，2014，（4）.

[2]王新子.城中村改造的现状及存在问题研究——以洛阳市新安县为例[D].郑州：郑州大学，2013，（5）.

[3]胡长海.重庆市“城中村”存在的主要问题及改造对策研究[D].重庆：重庆大学，2008，（5）.endprint