论公民环境权的行政法保护

张 磊/烟台市莱山公证处

论公民环境权的行政法保护

张 磊/烟台市莱山公证处

21世纪的今天，环境问题已成为影响人类健康、制约社会发展的首要问题之一。世界各国纷纷出台相关法律构建环境法制，以减少环境问题的产生。环境权作为一项公民的基本权利，在保障公民环境权益、控制环境问题方面发挥着重要的作用。在环境权的法律保护机制上，行政法保护与传统的民、刑法保护相比，具有独特的优越性。且根据我国既有的环境法制建设，结合我国行政法制的发展前景，可以看出行政法对于环境权的保护具有现实上的可行性。但我国对于环境权研究时间较短，因此在很多方面存在不足之处，对公民环境权进行行政法保护还需进一步完善。

环境权；环境行政诉讼；公众参与；公众知情

公民环境权作为环境法律关系的主要内容,对于环境法律关系的研究具有重要的意义。行政法保护与传统的民、刑法保护相比，具有独特的优越性。且根据我国既有的环境法制建设，结合我国行政法制的发展前景，可以看出行政法对于环境权的保护具有现实上的可行性。但我国对于环境权研究时间较短，因此在很多方面存在不足之处，对公民环境权进行行政法保护还需进一步完善。

一、将公民环境权在行政立法上加以确认

目前我国还未明确将公民环境权纳入行政立法,而仅仅规定了公民环境参与权与知情权以及环境诉权。只有将公民环境权在立法上加以确立,当发生环境侵权的时候,公民才能依据法律的规定保障自身的环境权利。依法监督实施法律运行。

二、环境权保护的法理依据

我国对环境权理论的研究时间较短，对于环境权的权利地位未在宪法中明确规定。国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害，足以看出国家对待环境问题的高度重视。尽管对于环境权是否能够作为法理学上的一项基本人权，我国法学界尚且存在争议。但在笔者看来，环境权自身具备基本权利的主要特征，应当享有优先保护的法律地位。

首先，环境权具有应然性。在按照基本权利的理论，所有的基本权利都属于自然权利，或说天赋权利，即人与生俱来的不可被剥夺的应然性权利。环境权正是如此，它的存在不因法律的规定而存在，而为人天生所享有。任何人不因其人格的好坏多得或丧失环境权。

其次，环境权具有普遍性，公民环境权的权利主体是全体公民，任何人不分国籍、年龄、性别均享有在健康舒适的环境中生活的权利。公民环境权的客体是环境权益，是人类对环境的共同利益。主体的普遍性和利益的共同性，体现了公民环境权是一项普遍性的权利，符合基本人权的基本特征。

最后，环境权具有不可替代性。人类所赖以生存的环境目前来说仅有地球，这个有限的生存空间对于人类来讲是唯一的选择，是无法被替代的。所以地球上的整体环境对地球上生活的人类来讲也是仅有的选择。生态环境的破坏意味着人类的生存基础正在逐渐丧失。因此从该种意义来讲，环境权是对生存权的保障，代表的是人类最根本的需求。综上所述，环境权在权利性质上属于基本权利，理应受到法律的保护。

三、民法保护与刑法保护的局限性

一项新生的权利，必将寻求有效的法律保护途径。而对于一项权利的法律保护必然不是单单一个法律部门的孤军奋战，定要有多个法律部门的相互配合。在对环境法进行保护的过程中，民法、刑法以及行政法等法律部门均发挥着不可或缺的作用。但若从这些法律部门对于环境权保障的作用和程度上来看，行政法无疑要优于同样拥有基本法地位的民法和刑法，这种优势是由行政法的性质决定的。

从公民环境权民法保护的角度来看，一方面，民法所调整的仅限于平等主体之间的人身关系和财产关系，而对于环境权的侵权主体而言，不仅仅包括工厂企业等民事主体，还包括行政主体尤其是环境行政主管部门在内的行政机关。其因行政不作为而导致的环境严重污染事件在现实生活中屡见不鲜，极大程度上侵犯了公民的环境权，对于这种情况下政府责任的追究则无能为力。另一方面，环境不是客观上的物，不具备人身依附性，无法成为民事物权的客体。同时民法是一门私法，无法对具有社会公益性特征的环境权进行有效调节。

从公民环境权刑法保护的角度来看，一方面因为刑法自身严厉性的特点，虽有明确的条文规定对于破坏环境构成犯罪的行为的惩处，但由于刑法的相关规定对于一般的环境侵权而言起刑点过高，因此对于绝大多数环境侵权无法进行规范。另一方面，许多危害环境的行为虽未直接造成实际人身或财产损害的结果，但其对生态环境所造成的潜在的损害，却严重威胁着人类的生存与发展。对于这些行为，亦无法通过刑法保护的手段予以追究。

综上所述，公民环境权的刑法保护和民法保护之所以存在着局限性，除因其主客体关系与环境权的不匹配外，还因两种法律保护均依赖于司法权而得以实现。这必然导致了保护机制的相对滞后，仅仅是一种事后的救济，而非一种事前的预防，能够起到的保护作用十分有限。

四、行政法保护的优越性

行政法保护的优势取决于其自身性质，具体有如下特点：

行政法调整范围具有广泛性。社会生活中的环境侵害事件因牵扯社会关系较为复杂，涉及面较广而难以通过其他专门法律来进行系统化调整，但大多数的此类事件都在行政法调整范围之内。在企业排污造成环境问题出现之时，行政法能够第一时间介入进行调查，采用行政管理手段对环境问题进行管理，并通过行政处罚、行政强制执行等行政手段进行规制。对于环境行政管理机构的不作为而引发的环境纠纷，认为侵犯自身合法权益的公民可以提起行政诉讼，通过诉讼程序寻求救济。多样性的保护手段可充分应对不同类型的环境纠纷，充分保障了公民的环境权。

行政法律制度具有预防性。相比其他法律制度对公民权益的事后救济，行政法律更侧重于对侵权行为的事先预防。在环境问题尚未出现之时，环境行政管理机关通过对企业排污、公民资源利用等进行严格监督，有效防止环境损害事件发生。行政法律规定了严格的行政机关内部管理制度，要求环境行政部门严格执法，积极作为，避免因其不作为而对公民环境权造成损害。

五、环境权行政法保护的可行性

我国环境法制构建随着环保实践的发展而趋于完善，行政强制机制作为其重要组成部分，在执法实践中发挥着愈加重要的作用。其中影响最大的是环境行政许可和环境行政处罚。财产罚是通过要求违法行为人缴纳一定数量的金钱的处罚形式。作为一种经济制裁方式，不对违法行为人产生人身性的影响。采用财产罚的目的，一方面剥夺违法行为人部分财产权利，用以对其违法行为的惩罚与警告；另一方面，处罚金额可用于因违法行为受到损害的环境的恢复与补偿。其典型的处罚方式为罚款和没收违法所得，分别适用不同的情况（例：《水污染防治法》第82条、《固体废物污染防治法》第77条），处罚力度居中。

行为罚是对违法行为人限制、剥夺部分行为权利的处罚方式，主要适用于未按照行政许可法的规定进行环境开发建设或不具备环境行政许可而私自开发建设的行为人。采用行为罚的目的在于防止环境污染事件的出现和对已发生环境损害的恢复。其主要处罚方式为责令停产停业（例：《水污染防治法》第71条、《大气污染防治法》第55条）、暂扣吊销许可证，处罚力度较为严厉。

上述几类处罚形式共同构成了《行政处罚法》的基本框架，通过对违法行为人进行不同程度的处罚，有效惩治了环境违法行为人，弥补了因违法行为所造成的环境损害。

[1]吴卫星：《环境权研究：公法学视角》，北京：法律出版社，2007年。

[2]于群、余晓岚：《论环境权的行政法保护》，《当代法学》2008年第4期。