发展战略性新兴产业的理论与政策纷争——基于新结构发展论视角的述评

卢建锋 朱卫东 陶爱萍

·产业发展与创新·

发展战略性新兴产业的理论与政策纷争
——基于新结构发展论视角的述评

卢建锋 朱卫东 陶爱萍

战略性新兴产业事关产业结构变迁的方向与路径，然而有关理论与政策尚存在较多的分歧与争议。以中国发展战略性新兴产业的争论为分析起点，根据学术渊源关系，把相关理论研究划分为跨越发展论、协同发展论、新自由主义发展论、新结构发展论和借鉴发展论五大类进行述评。由于多数发展中国家都不同程度地存在市场机制不健全的问题，因而新自由主义发展论往往难以发挥其预期作用；而建立在传统结构主义基础上的跨越发展论，则由于其所建议的产业政策过多渗入政府意志，在实践中引发了诸多“政府失灵”问题而被广为诟病；借鉴发展论因无视禀赋差异而使某些建议成为无的之矢；协同发展论则过于强调总体经济的协同性与可持续性，而忽视了新兴产业发展的速度和效率问题。新结构发展论及其所倡导的新式产业政策是对传统结构主义以及新自由主义的综合和扬弃，具有很强的包容性和实用性，预示着未来产业发展理论与政策研究的方向。

战略性新兴产业； 市场失灵； 新结构发展论； 新式产业政策

肇始于美国的2008年国际金融危机为战略性新兴产业在世界范围内的兴起创造了契机。受发达经济体部署、发展战略性产业和新兴产业的影响，中国政府于2009年提出发展战略性新兴产业的新构想，之后又出台一系列扶持性政策，由此掀起一场发展战略性新兴产业的热潮。战略性新兴产业发展问题也成为学术界研究的热点，各种理论观点和政策建议如雨后春笋般涌现，可谓“百花齐放、百家争鸣”。本文拟从学术渊源的角度对这些理论观点和政策主张加以分类，并进行评论，最后提出研究展望。

一 发展战略性新兴产业的理论争鸣

根据学术渊源关系，本文把涉及战略性新兴产业发展的相关理论研究划分为五大类：

第一类可称为“跨越发展论”。持这类发展观点的主要是国内学者，且人数较多，大有占据“主流”之势。该类观点“赶超情节”特别重，可能是受传统结构主义发展理论诸如进口替代工业化理论(Prebisch，1950)[1]、大推进理论(Rosenstein Rodan, 1943)[2]以及不平衡增长理论(Hirschman，1958)[3]等影响较深的缘故。但在理论表述上，这些学者却喜欢以Porter(1990)[4]的竞争优势理论作掩护。他们一般认为，或暗含地认为，发展中国家的市场制度存在着较大缺陷，其在发展新兴产业方面缺乏效率，阻碍了发展中国家建立起类似于发达国家那样的产业结构，所以他们倾向于否定市场机制和比较优势，主张以政府的“有形之手”来替代市场的“无形之手”，并认为这样做有助于提升战略性新兴产业的竞争力及促进产业转型升级(刘澄等，2011)[5]。一些学者还强调，战略性新兴产业的技术形式和产业走向尚处于探索阶段，所有国家均处于同一起跑线上，这为中国提供了绝佳的“跨越鸿沟”和“迎头赶上”的机会(黄永春等，2012)[6]。所以他们主张，中国应抓住这一难得的历史机遇，通过政策扶持，推动战略性新兴产业的快速崛起，以实现“弯道超车”，“抢占产业和技术制高点”，赶上甚至超越发达国家(胡大立和伍亮，2016)[7]。

第二类是“协同发展论”。从理论渊源上看，协同发展论继承和体现了可持续发展论的思想，秉持全面、协调、可持续的发展理念，是可持续发展观在新兴产业发展问题上的具体运用。持这类观点的学者认为新兴产业与传统产业是相互依存、相互促进的关系,二者相互融合、协同发展才是经济成长的捷径(Xu et al., 2015)[8]。他们强调，一方面，传统产业是新兴产业产生的基础，如果没有传统产业的充分发展及收入水平的持续提高，则市场就难以为新兴产业发展提供可持续的需求支撑，新兴产业只能成为无源之水、无本之木，而失去发展的动力；另一方面，传统产业也需要融合吸收新兴产业的技术、工艺及产品从而改进生产方式和管理模式，推进产品创新及实现产业升级(菅青和吴骏，2014)[9]。所以，发展新兴产业实际上包含着稀缺资源在新兴产业与传统产业之间的合理配置问题，政策决策者切不可厚予前者而薄待后者，以免造成新的结构失衡，导致发展不可持续。杨萍(2014)[10]从政策协同、人才协同和金融协同等方面提出了促进战略性新兴产业与传统产业协同发展的具体路径。

第三类是“新自由主义发展论”。持这类发展观点的学者大多奉新古典理论为圭臬，还有少数学者秉持着新奥地利学派的理论主张。20世纪80年代以来，以理性预期学派为代表的新自由主义思潮的兴起，使新古典理论在发展经济学中赢得主导地位。其后，用于指导拉美国家一揽子经济改革的“华盛顿共识”以及指导独联体和东欧国家的“休克疗法”是这一发展理论的两大具体运用。持新自由主义发展论的学者中，以西方学者居多，国内持此发展观点的学者多有海外留学背景。这些学者奉行市场至上原则，认为市场机制是维系整个经济体有效运行的基础，经济个体基于自身利益取向而做出的决策是帕累托效率的，市场机制的这种效率准则对于新兴产业发展和产业结构升级也是适用的(张维迎，2017)[11]。当然，他们也承认存在着市场失灵的情况，但同时强调，如果市场做不好，那么政府可能更做不好，因为无法保证政府总是像“好人”一样行事，所以政府干预有可能把事情弄得更糟，尤其在缺乏好的制度或有利益集团干扰时(张曙光，2013)[12]。

第四类是“新结构发展论”。新结构发展论的主要代表人物有林毅夫(2012)[13]以及美国学者Rodrik(2007)[14]和Hausmann et al.(2005)[15]等。林毅夫把新结构发展论视为继传统结构主义和新自由主义之后的第三波经济发展思潮，并称之为“发展思维3.0”。这一学派的理论目标是，在新古典框架下，把结构主义方法融入增长问题分析，既承认市场是产业结构升级的重要机制，也认可政府对维护高效市场的重要作用(Berglof et al., 2015)[16]。该学派认为，一国只有按照要素禀赋决定的比较优势选择产业并进行生产，才有可能最大化地获取经济剩余，实现最快速的资本积累，从而推动该国要素禀赋和产业结构的快速升级，最终实现向发达国家的收敛(林毅夫等，1999)[17]。Mcmillan和Rodrik(2014)[18]认为，经济发展的核心问题就是结构变迁，他们的研究表明，结构变迁是生产率上升和收入增长的重要原因。该学派特别强调市场机制在资源配置中的基础性作用，并认为，传统结构主义所倡导的进口替代战略之所以归于失败，是因为其严重扭曲了市场机制，导致比较优势难以发挥作用(林毅夫，2012)[13]。他们也强调阻碍新兴产业发展的信息外部性和协调外部性等市场失灵*根据Rodrik(2007)[14]的界定，信息外部性是指开发新技术和新产品所引起的信息溢出效应，它使追随者不必承担起步成本即可分享新技术和新产品带来的巨大收益，而率先进入新兴产业的企业由于承担的成本与获得的收益严重不对称，故容易产生进入动力不足的问题，因而会延缓新兴产业的发展。协调外部性是指对发展新兴产业所依赖的上、下游相互配套的基础设施(比如道路和码头、物流和冷库等)进行同时投资所产生的协调困难，原因在于修建这些基础设施的初始投入大，而成本回收期又很长，所以个体缺乏投入的动力，故容易产生协调失灵的问题，由此造成新兴产业发展迟滞。，因而主张政府应予以积极干预，并认为，政府积极有为的干预正是东亚新兴经济体取得成功的一大关键因素(Rodrik，2007)[14]。在对实现成功转型的国家进行细致研究的基础上，林毅夫(2012)[13]提出了一套经验法则，即“增长甄别与因势利导”六步法，他主张，后进国家应跟随模仿那些与自身产业结构类似、且人均收入约为其两倍的国家在过去二十年增长迅速且可贸易的产业，政府应创造便利条件并给予适当扶持以鼓励这类产业发展壮大。Bruno et al.(2015)[19]采用多国数据证明了新结构论者所主张的技术选择对长期增长具有显著影响。更进一步，Berglof et al.(2015)[16]认为，新结构主义的理论和方法也适合用于指导中东欧和独联体等国家的经济转轨与产业升级。

第五类是“借鉴发展论”。这类理论的依据主要是后发优势理论。这类论者认为，经济上相对落后的国家在产业政策制定上具有后发优势，它们不必承担高额的专家咨询费用和政策试错成本，通过直接学习借鉴先行国家和地区发展新兴产业的先进理念和成功经验，即可改进和完善本国的产业政策体系，从而促进本国新兴产业发展。目前这类研究的对象主要集中在美国、欧盟、日本、韩国及中国台湾等新兴产业发展较为成功的经济体。比如，金乐琴(2009)[20]详细研究了美国新式产业政策提出的现实背景、理论依据及实施情况；胡海峰和胡吉亚(2011)[21]详细分析并比较了美国、日本、德国发展战略性新兴产业的融资机制；刘毅(2012)[22]则考察了我国台湾地区发展高科技产业的成功经验；乔军华(2013)[23]构建了一个分析战略性新兴产业金融环境的框架体系，并在此体系中比较分析了美国和芬兰的金融环境对战略性新兴产业的支持模式；等等。

二 发展战略性新兴产业的政策论争

产业政策总是基于某种理论认识而提出，并从某个侧面反映市场与政府之间的关系，其用意要么在于用政府的“有形之手”来弥补市场机制的不足，要么就是以政府之力来替代市场机制，通过重新协调资源配置，以实现既定的产业发展目标。本部分沿用前述分类方法，把产业政策研究分为五大类进行阐述和评论。

如前所述，跨越发展论者特别强调政府有针对性的财政投入、税收优惠和信贷支持政策，以及主张实施较为宽松的专利制度等(张夏准，2010)[24]，寄望以政府之力来提升战略性新兴产业的竞争力，以实现“赶超”或“抢占产业和技术制高点”。从产业政策类别的角度来看，这些学者的政策主张可划归为传统的垂直-选择型产业政策。这种产业政策的特点是通过政府来选择“赢家”或“冠军”，并给予直接扶持，由于目标指向性较强，因而容易产生立竿见影的效果。不过，部分学者也认为政府的直接介入会造成市场机制扭曲及资源配置效率下降等问题，并且，由于存在着信息不对称和寻租行为，也容易带来政府失灵的风险，因此他们强调，产业政策应主要针对市场低效率或失灵的领域(刘澄等，2011)[5]。但市场失灵的具体表现如何以及市场失灵的边界应如何界定等问题则没有被进一步论及。

协同发展论者建议，政府在制定产业政策扶持战略性新兴产业的同时，应注重其与传统产业的协同发展。产业政策应该是普惠的，不管是新兴产业还是传统产业，只要其技术或产品创新符合产业政策支持的范围，都应同等地享受政策的恩惠，以实现协调发展(左伟，2012)[25]。不过，也有学者提出，对于那些已步入衰退期的夕阳产业，政府应实施有偏向性的产业政策，以鼓励其资本逐步转向新兴产业(熊勇清和李世才，2011)[26]。一些学者主张，政府应做好战略性新兴产业的布局规划，并加以合理引导，避免重复建设和恶性竞争，以实现可持续发展。政府还应明确自身定位，厘清与市场的界限，坚持市场主导的发展模式，而不可取代市场，否则极易走向过度扶持，或扶持了本不该扶持的企业，致使新兴产业发展走上弯路，甚至陷于困境(余东华和吕逸楠，2015)[27]。

新自由主义发展论者对结构主义发展理论所倡导的产业政策基本持否定态度。在他们看来，政府的作用应该放在健全制度和完善市场上，而不是对市场的取代(张维迎，2017)[11]。基于此，该派论者仅一般性地认可传统的水平型产业政策，即主张革新制度环境、完善金融市场、放松政府管制、资助教育和培训等措施。但水平型产业政策缺乏针对性，对实现既定产业发展目标的作用过程非常缓慢，一些奉行自由市场主义的发展中国家(比如“华盛顿共识”后的拉美国家)的新兴产业发展甚至止步不前，因而跌入所谓的“中等收入陷阱”；而另一些积极实施产业政策，尤其是对新兴产业进行针对性扶持的经济体(比如日本、韩国、新加坡和中国台湾等东亚国家和地区)，却实现了持续的产业成长和结构升级，并成功跨越中等收入阶段，跻身于高收入行列*根据世界银行2014年7月发布的收入分组标准，人均国民收入(GNI)在1045美元以下为低收入组，1046～4125美元为下中等收入组，4126～12745美元为上中等收入组，12746美元以上为高收入组。参见世界银行网站http://data.worldbank.org/about/country-and-lending-groups。另据郑秉文(2012)[28]的计算，东亚国家中，日本、韩国、新加坡分别于1966、1977、1971年进入中等收入组，之后于1985、1995、1990年进入高收入组，在中等收入阶段经历的时间分别为19年、18年、19年。而阿根廷、墨西哥、巴西、哥伦比亚等拉美国家也几乎在同一时期(20世纪60、70年代)进入中等收入阶段，但至今未能走出这一阶段，平均滞留时间已近40年。中国于2001年进入下中等收入组，2010年又跨入上中等收入组，仅用9年时间即跨越下中等收入阶段，这与其他东亚新兴经济体跨越该阶段所经历的时间高度一致。。个中原因发人深思。

新结构发展论者倡导的是“新式产业政策”，也有学者称之为“功能型产业政策”(Lall，2005)[29]，或“实用型产业政策”(Sable，2005)[30]。概括来说，新式产业政策有这样几个特点： 一是基于市场失灵而决策，定位于对市场功能的补充和拓展；二是聚焦于产业创新能力建设和国际竞争力的提升；三是致力于产业政策实施效率的总体改进。他们主张以水平-匹配型产业政策来取代传统的垂直-选择型产业政策和水平型产业政策，即通过“匹配赢家”而非“选择赢家”的方式来克服市场失灵和政府失灵及解决产业针对性问题*“匹配赢家”是指，政府不直接选择企业进行扶持，而是设置一些胜出条件，凡是符合这些条件的企业皆可入围扶持清单，这样就避开了政府“选择赢家”的能力不足的弊端，因而在一定程度上避免了“政府失灵”的问题。此外，“匹配赢家”的方式也具有一定的筛选扶持新兴产业的作用。政府对“高新技术企业”的认定制度即是一种“匹配赢家”的政策。，以改进市场效率，提升产业竞争力。诸如创业支持和研发担保政策、有期限的税收优惠和外汇支持政策，以及工业园区建设、产学研合作平台建设、社会化搜索网络和信息整合平台建设、硬件和软件基础设施建设等，均在新式产业政策的考虑之列。这些政策工具中的大多数看上去并无新意。正如Rodrik(2007)[14]所指出的，大部分发展中国家面临的挑战不是重新探索产业政策，而是以更有效的方式(比如水平-匹配的方式)重新部署它们。为此，Rodrik从制度安排的角度提出了制定产业政策的十项原则，对产业政策实施和监督机构的资质及权能、产业政策激励的对象和期限、受激励活动应具有的创新特质及外溢效应等提出了规范。但是，诚如Krueger(2011)[31]、张曙光(2013)[12]和黄少安(2013)[32]等众多学者所质疑的，如何才能保证政府有积极性排除利益集团干扰，从而以最低的负外部性设计并实施这些产业政策，新结构发展论者并没有给出令人满意的回应。

借鉴发展论者的政策主张较为散乱，他们多从自己所探讨问题的角度出发提出建议。比如，金乐琴(2009)[20]通过研究美国新式产业政策的制定背景和实施效果，建议中国应在产业政策实施理念和操作手段上有所突破，应注重解决产业创新的瓶颈及加强自主创新能力建设，以提升实体经济竞争力。胡海峰和胡吉亚(2011)[21]主张中国应借鉴美、日、德三国战略性新兴产业的融资机制，积极建设多层次资本市场，探索开发低信用等级高收益债券和私募可转债类金融产品，推进企业债券、公司债券、短期融资券和中期票据的发展，以解决战略性新兴产业发展面临的“资金瓶颈”问题。刘毅(2012)[22]认为我国台湾地区发展高科技产业的许多先进经验均值得国内其他地区借鉴，比如周密的科技规划和产业规划、以低碳和低能耗为目标的产业导向、具有产业集群效应的工业园区和科技园区建设，以及促进科技成果转化的科研体系建设等。乔军华(2013)[23]认为，美国和芬兰的金融环境建设经验可为我国金融市场改革提供参考，他特别指出，借鉴美国和芬兰的经验，在金融环境中引入公私协作模式对战略性新兴产业的早期发展具有重要价值。事实上，这些建议中的大部分早已成为国内一些地区的共识并付诸实践。而真正迫切需要学习借鉴的诸如产业政策制定和实施的程序以及相关监督和保障机制等，则鲜有文献述及。

三 对有关理论和政策的进一步评论： 基于新结构发展论的视角

新自由主义发展论强调基于市场机制来实现产业发展，所以只有在市场机制相当完善的情况下新自由主义发展论才有效。而多数发展中国家市场机制不健全，比如其要素市场尤其是金融市场发展较为滞后，无法为新兴产业发展提供必要的资金支持和避险渠道，这就会导致新兴产业发展迟滞，因而无法达到新自由主义发展论所预期的效果。政府的作用应该放在对市场机制的完善上。当面临市场失灵时，政府干预也是必要的。当然，政府干预要非常小心，原则上，新兴产业发展在哪里受市场失灵掣肘，政府干预才能在那里出现。这就要求政府必须具备正确的知识和技术以识别市场失灵，而不至于做出错误的或不当的干预。然而，正如林毅夫(2012)[13]所指出的，在新古典框架中，大量文献是在分析和讨论技术研发问题，而对新兴产业发展及相应的结构变迁问题却关注甚少，这在一定程度上阻碍了人们对相关市场失灵问题的认识。实践中，一些实施新兴产业发展规划和扶持政策的国家又在无意间歪打正着地纠正或弥补了这些市场失灵，结果促进了发展(Rodrik，2007)[14]。然而，由于缺少正确的理论指导，这些产业政策在纠正或弥补市场失灵的同时，也带来了一些副作用，比如扶持了本不该扶持的产业或企业，并导致市场机制扭曲、资源配置效率下降及寻租腐败等问题，在一些发展中国家这些问题甚至成为财政危机和金融危机的诱因(Berglof et al., 2015)[16]。

根据新结构发展论者的看法，如果没有比较优势，跨越发展只能沦为空谈和口号。这是因为，政府扶持不宜长期化，而在短期内是不大可能使一个不具有比较优势的企业实现“抢占产业和技术制高点”这类目的的。即便能达到此类目的，由于要素禀赋没能得到提升，与发达国家同等水平的企业相比，这类企业获取技术和资本的成本依然较高，没有竞争力。从根本上看，企业竞争力不是通过政府扶持获得的，而是来自于稀缺要素(比如技术和资本)获取成本的持续下降，这只能通过提升禀赋结构来实现。事实上，韩国经济的成功并不在于韩国政府对某些不具有比较优势企业的超长期扶持，而是在于那些拥有比较优势的大批企业的崛起，这些企业凭借自身比较优势而获得最大化利润，并最大可能地积累资本、提升技术，推动了韩国禀赋结构的持续升级，由此带动韩国比较优势的逐渐提升，同时也使企业获取稀缺要素诸如资本和技术的成本持续下降，这给那些长期依靠政府扶持的资本、技术密集型企业带来了好处，使这些企业由最初不具有比较优势逐渐发展到初步具备了比较优势——实际上是搭了其他企业的便车。当观察到这些企业不再依赖政府扶持而能自立于国际市场，甚至成长为“明星”企业时，一些不明真相的人便认为这是政府扶持的功劳。事实上，政府长达几十年的扶持政策不是促进了而是损害了这些国家的经济成长，因为这样做扭曲了市场机制、降低了资源配置的效率，进而导致那些有优势的企业利润率下降、资本积累和技术进步迟滞，反而阻碍了要素禀赋和比较优势升级，因而损害了经济成长(林毅夫，2012)[13]。

跨越发展论者可能会这样争辩，政府对不具有比较优势的中高端产业环节进行扶持有助于其规模经济的实现，若这种好处能够弥补相应的机会成本，则赶超战略仍然是可行的。本文想要指出的是，这种假想的“规模经济”是不可能实现的，更谈不上弥补机会成本。因为在市场经济条件下，企业是自主经营、自负盈亏的经济主体，追求利润最大化的本性使其必须按比较优势在低端产业环节上生产，这样，政府企图发展中高端环节的赶超性资助就会被企业以“挂羊头卖狗肉”的欺骗方式套取而被导向低端环节，结果政府的赶超意图落空。由于这种欺骗活动难以被有效识别，或识别的成本较高，所以欺骗很容易得手。这使本就具有比较优势的低端环节因获得补贴而过度膨胀，反而屡被国外竞争对手起诉为不正当竞争而面临惩罚性关税的威胁，以至于在某些时候，政府对企业的高额补贴以进口国征收惩罚性关税的形式资助了外国政府。或许只有非市场化的企业(比如计划经济中的国营企业)才可能较好地执行赶超战略。但是，非市场化的企业也有欺骗动机，因为欺骗成本较低。在没有欺骗的“理想”情况下，企业既要在无法产生利润的中高端环节上进行生产以执行国家的赶超任务并取得补贴，又要在有优势的低端环节上进行生产以赚取利润，因为这样做有利于实现最大化*企业拥有的资源是有限的，若低端生产环节提供的边际回报越高，则企业越不愿在中高端环节进行生产。用MRL表示低端环节的边际回报，MRH表示中高端环节的边际回报，则当MRL=MRH时，企业实现最大化。如果MRL>MRH，企业就会增加低端投入而减少中高端投入，所以，在经济发展处于较低水平时，或者企业在低端环节拥有较大的比较优势时，政府旨在发展中高端环节的扶持性政策往往会效果不佳。任保全和王亮亮(2014)[33]的实证研究表明，中国战略性新兴产业发展正呈现 “轻技术创新，重规模扩张”的产业低端化发展趋势，实际上证明了本文的这一理论判断。。但是，由于同时兼顾低端和中高端环节，企业既无法在拥有优势的低端环节上实现规模经济，也无法在政府扶持的中高端环节上实现规模经济，由此变成一个“小而全”或者“大而全”的缺乏国际竞争力的所谓“集团”。

传统结构主义发展理论没有认识到发展中国家与发达国家产业结构差异的真正根源在于要素禀赋差异，而是把这种结构差异归结为发展中国家广泛存在的利益集团干扰、垄断性价格扭曲及要素错配等市场失灵(Justman和Gurion，1991[34]；Taylor，2004[35])。事实上，发展中国家与发达国家产业结构上的差异非但不是市场失灵的结果，反而正是市场发挥其效率的一种体现。传统结构主义者认识上的误区带来了一系列严重后果，其所建议的产业政策从发展战略到具体操作无不渗透了政府意志，市场被严重扭曲了；在一些前社会主义国家，市场机制甚至被全面的经济计划所取代。这种发展模式由于存在着个人选择自由的广泛干预弊端，使个人无法按照最优解进行决策和行动，因而导致极低的经济效率和巨大的资源浪费(Hayek，1944)[36]。一些国家尽管在初期取得了一定成就，但随着可动员资源的不断减少，经济成长的发动机逐渐动力不足，最后熄火了(林毅夫，2012)[13]。这导致那些曾奉行“进口替代”战略的拉美国家及实施“赶超”战略的部分社会主义国家在20世纪70年代以后陆续陷入经济困境。

跨越发展论者所主张的垂直-选择型产业政策很容易导致“政府失灵”的问题，尤其是选择扶持那些偏离自身比较优势较多的产业部门时。比如，20世纪80-90年代，韩国政府侧重于扶持那些资本、技术密集型大企业集团的扭曲性政策使其在亚洲金融危机期间成为遭受冲击最严重的国家之一。危机过后，韩国政府及时把政策扶持的重点转向了更具比较优势的中小企业，并采取了更为灵活的扶持方式(夏太寿和褚保金，2011)[37]。日本政府自20世纪70年代以来一直致力于推动服务型机器人的商业化，以求在机器人产业上抢占国际先机。事实证明，这一政策取向在当时是一个严重误判——国际机器人产业兴起的时间比当年日本政府的判断迟到了30年，日本为此付出了巨大代价。迈克尔·波特等(2002)[38]研究发现，日本成功产业大多没有产业政策支持，而失败产业恰恰是产业政策关照过多的部门。这一论断对那些打着竞争优势理论旗号鼓吹政府有选择性地加大扶持某种不具比较优势的产业以“提升”其竞争力的学者无异于当头一棒。学者对战后日本经济成长与产业政策之间关系所做的实证研究还表明，产业政策与产业成长无显著相关性(Beason和Weinstein，1996)[39]。这些研究可能证明了违背自身比较优势的垂直-选择型扶持政策的无效率。“政府失灵”也可能表现为另一种极端，即不适当地扶持了已经具备比较优势的产业。比如中国一些地方政府受国外扶持新兴产业的启发，过度扶持了本已具有比较优势的中低端光伏产业，导致这一技术和产品严重依赖国外市场而能耗和污染完全留给国内的产业怪胎过度膨胀，一度陷入发展困境，一些地方政府因财政涉入过多而无法自拔，可谓教训深刻(余东华和吕逸楠，2015)[27]。

所以，借鉴发展观点的提出也应十分谨慎。即使被他国经验证明是正确的产业政策，拿来也未必一定适用。因为不同国家在要素条件、市场环境及政策决策和实施程序等方面存在着较大差异。比如，有借鉴发展论者提到，法国政府拟设立200亿欧元的“战略投资基金”，用于对能源、汽车、航空和防务等战略性企业的投资入股。那么，中国是否也应设立相当于200亿欧元的基金以扶持类似企业呢？是多一些好，还是少一些好呢？对诸如此类的问题缺少进一步的讨论。还有，美国对高端研发进行扶持，在中国未必行得通，因为要素禀赋和比较优势不同；美国对新兴企业不予扶持不等于中国也不需要扶持新兴企业，因为市场环境不同，中国缺少像美国那样发达的风险资本市场。所以借鉴应该是有选择性的，不可照抄照搬，要基于国情进行借鉴，否则会产生水土不服的问题。

的确，发展中国家需要对新兴产业发展进行干预，但如何干预取决于理论上和实践上如何识别相关市场失灵问题。本文认为，应根据新古典经济学的理论和方法来识别相关市场失灵，这就需要把新兴产业发展及结构变迁纳入到新古典框架中加以研究，即以新结构发展论的视角来解答并解决这一问题，则类似于传统结构主义和新自由主义式的发展弊端有可能同时得以避免。新结构发展论是对新自由主义发展理论和传统结构主义发展理论的综合和扬弃，具有很强的包容性。它提倡后进国家应在充分考虑国情差异的基础上，积极向先行国家学习借鉴，不仅在于新知识、新技术和新产品的引进模仿，也在于政府管理经验和产业政策的学习模仿，以全面发挥后发优势，最大可能地促进经济发展。而新式产业政策则是在传统产业政策基础上的推陈出新，具有很强的实用性。新式产业政策主张通过“匹配赢家”而非“选择赢家”的方式来解决市场失灵问题，这至少带来三个好处： 一是不会对现有市场机制造成严重扭曲，从而避免了垂直-选择型政策可能导致的“跨越式”错误，使各产业基于比较优势协同有序发展成为可能；二是能够避开政府“选择赢家”的能力不足的问题，这在某种程度上避免了政府失灵；三是具有一定的筛选新兴产业的功能，新兴产业因面临更多的市场失灵故能获得更多的政策资源，解决水平型产业政策针对性不足的问题。综上所述，本文认为，新结构发展学说及新式产业政策思潮的涌现为我们指明了未来产业发展理论与政策研究的方向。

四 新结构发展论： 问题与研究展望

新结构发展理论以其宏大气势和勃勃雄心，一经提出便在国际经济学界引起较大反响，其理论应用前景令人振奋。然而，正如知名经济学家张曙光(2013)[12]所言，新结构发展理论仅仅是个框架而已，骨瘦如柴，没有血肉。本文对此表示赞同。一方面，从现有文献来看，新结构发展论者强调政府干预的理由仅在于两点，即信息外部性和协调外部性。但仅此两点还不足以支持新结构发展论者所提出的诸多干预性政策，而且，简单地强调这两点市场失灵实际上与新自由主义发展理论并无太大区别。另一方面，新结构发展论更像是发展经济学中的“新古典综合派”。众所周知，新古典综合派把新古典微观经济学和凯恩斯主义宏观经济学综合在一起，形成一个“拼盘”，曾经流行一时，后在“卢卡斯批判(Lucas Critique)”的冲击下，趋于分崩离析，传统凯恩斯主义也被新凯恩斯主义所取代。而传统结构主义发展理论在吸收当时盛行的凯恩斯主义干预思想的同时也继承了其理论缺陷，即忽视了微观个体对经济信号及其变化的最优反应，所以，“卢卡斯批判”所提出的问题也适用于传统结构理论。遗憾的是，新结构发展理论也存在着同样的缺陷。

本文认为，未来新结构发展论应从理论拓展和政策重构两方面展开研究以充实其框架，并辅以实证研究，为这一框架提供经验支持。理论拓展应重点突破如下问题： 一是在不考虑市场失灵的情况下，把新兴产业发展和结构变迁纳入到新古典框架中加以研究，从理论上推演出新兴产业产生和发展及产业结构变迁的路径和机理——这是新结构发展论强调的核心理论问题；二是识别并引入阻碍新兴产业发展和结构变迁的关键市场失灵，并以新古典理论和方法阐明其作用机制，为新结构发展论所主张的政府干预提供充分的理论支撑；三是引入微观基础，把微观个体(企业、家庭、消费者个人等)基于相关经济和政策信号及其变化所做出的权衡和抉择纳入理论分析，为整个理论体系构建坚实的微观基础。

在政策重构方面，应以“矫正市场失灵最大化、引发政府失灵最小化”为宗旨，用Rodrik(2007)[14]的话来说就是“最大化其(产业政策)所促进经济增长的潜能、最小化其所导致的浪费和寻租风险”，尽可能发挥水平-匹配型产业政策的优势。为此，一是在充分考虑相关市场失灵和实践经验的基础上，设计并重新部署产业政策工具，包括具有一般适用性的“套餐式”政策工具和依据具体情况而定的“订制式”政策工具，构建有机联系、协调配合的新式产业政策体系；二是研究设计有效管理的“政府之手”或使政府官员总是像“好人”一样行事及避免“好心办坏事”等问题的保障机制，这是众多评论家关注的焦点。为此，应结合政府机构设置详细研究新式产业政策的制定、实施、监督、评估等职能建设，并讨论相应的职权归属，以保证产业政策运行各环节的有效沟通、协调及制衡，维护并及时改进产业政策运行的效率。这种政策保障机制建设对很多发展中国家来说是非常必要的。

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Theoretical and Political Disputes How to Develop Strategical Emerging Industries: A Review based from the Perspective of New Structural Development Theory

LU Jian-feng ZHU Wei-dong TAO Ai-ping

According to dispute about the strategical emerging industries of China, we classify the relevant literatures into five categories, namely leapfrog development theory, synergy development theory, neoliberalism development theory, new structural development theory and experience borrowing development theory, and then introduce and comment them. Because the market mechanism of most developing countries is imperfect, the neoliberalism development theory cannot have its expected effect. The leapfrog development theory based on the traditional structuralism is widely criticized because the industrial policies suggested by it involve a lot of government interference and consequently many government failures happen in practice. The borrowing development theory turns some suggestion into aimless arrow as it ignores the endowment differences among nations. The synergy development theory puts too much emphasis on the cooperativity and sustainability of the whole economy, but ignores the speed and efficiency of the emerging industry. The new structural development theory and the new industrial policy are the synthesis and sublation of the traditional structuralism and the neoliberalism development theory, has strong containment and practicability, and leads to the orientation of the industrial development theory and policy research in the future.

strategical emerging industry; market failure; new structural development theory; new industrial policy

2017-03-25

安徽省软科学研究项目“‘调转促’背景下安徽省技术创新模式生态化转型研究”(项目编号： 1607a0202030，项目主持人： 陶爱萍)。

卢建锋，合肥工业大学管理学院博士生、副教授，研究方向为新兴产业发展理论与政策；朱卫东，合肥工业大学管理学院教授、博士生导师，研究方向为创新管理；陶爱萍，经济学博士，合肥工业大学经济学院教授，研究方向为产业变迁与产业规制。

F403

A

1674-8298(2017)04-0005-09

[责任编辑： 郑筱婷、刘鸿燕]

10.14007/j.cnki.cjpl.2017.04.001

方式]卢建锋, 朱卫东, 陶爱萍. 发展战略性新兴产业的理论与政策纷争——基于新结构发展论视角的述评[J]. 产经评论, 2017, 8(4): 5-13.