基于正式制度与非正式制度协同的基层治理模式型构

梁华

（陕西省行政学院，西安 710068）

基于正式制度与非正式制度协同的基层治理模式型构

梁华

（陕西省行政学院，西安 710068）

按照制度经济学一般原理，基层社区多元协同治理结构的形成不仅需要发挥刚性整合机制的作用，而且需要充分发挥柔性整合机制的作用，不仅需要发挥正式制度组织资本的作用，而且需要发挥非正式制度中基于信任而形成的社会资本的重要作用。介绍两种典型协同治理模式，一种是以基层政府为主导，通过正式制度的刚性约束来共同治理的模式，比如城市网格化管理；另一种是以社区居民为主导，通过乡规民约、群众舆论等非正式制度的柔性约束来实现共同治理的目标，比如群众诉求服务平台。这两种治理模式在基层治理中也得到了广泛的应用。介绍两种模式的基本经验及其引发的思考，提出当前要构建刚性与柔性双重整合机制来实现协同治理的目的。

正式制度；非正式制度；协同；治理模式

从制度经济学视角来看，从传统的治理结构向多元协同治理结构的转变，事实上属于一种制度变迁。而要有效地实现这一制度变迁，不仅要发挥正式制度的作用，而且需要充分发挥非正式制度的作用。因此，按照制度经济学一般原理，基层社区多元协同治理结构的形成不仅需要发挥刚性整合机制的作用，而且需要充分发挥柔性整合机制的作用，不仅需要发挥正式制度组织资本的作用，而且需要发挥非正式制度中基于信任而形成的社会资本的重要作用。笔者列举了当前基层治理创新中的两种影响面广且认可度较高的探索模式：一种是以基层政府为主导，协同社区三委会、社区居民、社会组织，更多的是通过正式制度的刚性约束来共同治理的模式，比如城市网格化管理；另一种是以社区居民为主导，协同基层政府、社会组织等，更多的是通过乡规民约、群众舆论等非正式制度的柔性约束来实现共同治理的目标，比如群众诉求服务平台。两种创新模式可以说是近年来化解基层矛盾，畅通群众诉求表达渠道的积极探索，受到了较为广泛的好评。但是，两者都有各自的优势与劣势，需要构建刚性与柔性双重整合机制来实现协同治理的目的。

一、两种基层协同治理模式的比较与反思

（一）基层政府为主导的刚性治理模式——以网格化管理为例

第一，网格化管理的运行机理。网格化管理模式在全国范围内推行的较为广泛，典型示范区域主要有北京东城区、西安碑林区等等。该模式是运用数字化、信息化手段，以街道、社区、网格为区域范围，以事件为管理内容，以处置单位为责任人，通过城市网格化管理信息平台，实现市区联动、资源共享的一种城市管理新模式[1]。依托数字化的平台，将城市管理辖区范围划分成为多个单元网格，每个网格都有专业的管理团队，主要是街道、社区工作人员通过下载手机终端APP，上传网格内的居民、商户等基本信息，对所辖范围内的各类群众诉求、民生服务、治安信息、特殊人群等各类矛盾和问题进行全面的信息采集管理，通过对基础数据进行汇总和分析，排查区域矛盾，强化管理责任，积极限时回应公众诉求。

第二，网格化管理的优势。网格化是以政府为主导，基于正式制度的刚性整合机制，具有较强的执行力和良好的运行效果。网格员可以实现社区各类信息资源统筹共享，为“大数据”打下基础，很多问题因为发现得早，被解决在萌芽状态，有效预防和化解了矛盾。而且相对集中地搜集了辖区居民的基本需求，对社区人群进行了细分，为精准化服务提供了技术支撑。与此同时，网格化管理可以有效地监测社区各类人群，有效预防了非法犯罪活动，为社区的安全提供了保障。

第三，网格化管理的劣势。网格化管理虽然在维护社会稳定、化解社会矛盾、提高管理效率上有一定成效，但同时，这种模式与社区居民“自下而上”的自治愿望及权益诉求不可避免地产生冲突和摩擦，由于其潜藏着的行政成本膨胀的风险，它的可持续性也值得怀疑[2]。网格化不仅仅是技术的充分开发与应用，除此之外更重要的是对治理需求的分类，提供更加针对性的服务，激发更多具有相对独立性的社会组织的活力，制度设计要更加体现法治，如果利用技术监控手段侵犯公民隐私、非法监控等等，反而使得精细化在相反的道路上越走越远，所以，要确定哪些人有监控的权力，侵犯公民权利如何救济等，精细化管理要体现人文关怀、科学精神和法制意识。技术监控和数据分析仅仅是手段，精准化服务才是目的，而当前在精准化服务方面还相对滞后。

（二）社区居民为主导的柔性治理模式——以群众诉求服务平台为例

第一，群众诉求服务平台运行机理。比较典型的是吉林省安图县的做法。该县群众诉求服务中心主要概括为“四位一体”“三个平台”“一个频道”的全流程、全覆盖的诉求服务网络。诉求中心是由“行政接访、法律援助、民事民议、纪检督查”四个工作单元构成，搭建了一个全方位、多功能的“一站式流程、点单式服务”的新型诉求服务平台[3]。该服务中心关注并回应当地老百姓的诉求和难题，引导当地群众通过“百姓事，百姓议”的方式，积极化解当地社会各类矛盾。利用诉求服务中心将做出决定的政府相关部门和上访户在公共平台上“对质”，让议事代表进行投票表决，全县人民可以通过电视直播进行评议，通过舆论压力来推动事件以公开、公正的方式得以解决。

第二，群众诉求服务平台的优势。针对当前县域经济发展及社会民生需求，给安图百姓提供一个随时可以反映诉求、表达意愿、建言献策、参政议政的平台，不断扩展了公众参与社会治理的深度和广度，调动了参与的积极性，使得公众更容易接受政府出台的各项决策，更有利于决策的实施。电视媒体全程跟踪录播，提高了各项决策的公开透明度，为公众参与提供了前提和基础。为了顺应人民群众过上更美好生活的新期待、维护群众合法权益，安图县委、县政府注重“察民情，解民忧”，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，通过发动社会各方力量以维权促维稳，建立柔性治理体系，倾力打造“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理格局，探索出一条有效维护社会动态稳定的新途径[4]。

第三，群众诉求服务平台的劣势。诉求服务中心的创新，缺乏稳定的制度支撑，受到现有体制机制的制约，人为的因素很大，缺乏相应的稳定性。电视媒体的深度介入，一部分部门和领导干部担心曝光，存在抵触情绪，不配合的现象时有发生，推动工作的难度较大。在选定、培训和使用诉求中心议事代表上也面临着一定的困难，比如议事代表的界别比例、参政议政能力、法律意识、工作积极性等因素，都还有待进一步探索更加合理的模式。此外，大型评议活动举办成本较高、周期较长，也不利于效率的提高。

二、正式制度与非正式制度协同的基层治理模式的基本特征

两种模式都有其优势，当然也有其劣势，基于对已有治理模式的反思与超越，政府与社会、公民共同发挥作用协同治理模式成为我国社区治理的方向和目标，整合以基层政府为主导的刚性治理机制和以社区居民为主导的柔性治理机制。在此过程中，政府始终保护并尊重社会的主体地位以及社会自身的运作机制和规律，并综合运用行政管理、居民自治管理、社会自我调节以及法律手段甚至市场机制等多种方式，形成政府主导、社会协同、共建共享的社会治理新格局，实现充满活力、和谐有序的社会治理目标（郁建兴和任泽涛，2012）。所以，正式制度与非正式制度协同的基层治理模式应包含以下几个方面：

（一）基层协同治理要有相对成熟定型的制度设计

提升基层政府治理能力需要整体谋划，协调推进。当前，我国发展过程中面临诸多矛盾和挑战，政府自身的问题、经济领域、社会领域的问题和矛盾错综复杂的交织在一起。比如，推进基本公共服务均等化，解决老百姓的养老、医疗问题，最初可能是社会问题，但是老百姓有了一定的经济基础，就会有参与的需要，这样政治问题就会凸现。再比如，部分地区党政干部滥用权力，以权谋私，钱权交易，规范这些问题属于政府自身建设。但是，权力运行中问题已经渗透到经济社会的某些方面，形成利益圈子，插手当地的经济社会事宜。所以，很难分清楚纯粹是政治问题、经济问题还是社会问题，增加了解决的难度。所以要从问题切入，整体谋划，协调推进，应该避免出现“头痛医头、脚痛医脚”，更加注重政策的配套性，形成相对成熟稳定的制度体系，减少或避免因为政策的随意性、不连贯性而导致的公信力丧失和行政成本增加等问题。

（二）基层协同治理要注重分类细化公众的基本需求

技术监测只是工具，不能将工具当目的，离开为当地群众服务这个目的与宗旨，任何手段都不能持续，反而引起社会的广泛诟病。要利用技术手段，不仅仅是监控，更是要对治理的需求进行细分，统计多样化的需求，尤其是关注各类失能、残疾、高龄老人，特殊疾病儿童，留守人员，社会矫正人员等特殊弱势人群的需求细节，提供更加精细化的服务，提供更多的人文关怀。所以，提供针对性的服务才是使用各种方法和手段的目的，切忌本末倒置地把方法和手段当成目的。当前，基层政府都在大力保障和改善民生，推进公共服务精准化供给。但是，依然存在“好心办坏事”，老百姓不买账、不认可的情况，一些基层干部也感觉很委屈，认为自己“出力不讨好”，所以，基层政府面临着如何确保“做好事”并“把好事做好”的挑战，而应对挑战的方法就是要求工作要更加细致，不断增强服务的针对性，以更加负责的形象满足群众的基本需求。

（三）基层协同治理关键是对公众的诉求及时回应和反馈

确保合理诉求都能得到回应和解决，不合理的诉求也能得到相应的法律解释，形成群众诉求回应的常态化机制。当前的一些群体性事件，起初就是因为没有及时回应，任事态不断扩大化，对一些不稳定的苗头反应迟钝、麻木所导致的，一旦发生群体性事件，一些地方的应对方法，比如“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”“救火式解决问题”等现象，不但不利于问题的解决，反而严重破坏社会秩序，误导、扭曲社会价值观与是非观，造成非常恶劣的影响。所以，要通过建立制度化的诉求回应机制来解决群众的困难和问题，充分应用技术手段区分细化公众需求，并通过各种渠道，包括传统的和新媒体时代的渠道做出积极回应，才能提高基层政府的公信力，才能有利于社会的和谐稳定，促进社会公平正义。

（四）基层治理要注重利益相关者的参与与监督

当前，政府做出公共决策、进行政策执行的环境已经发生了重要的变化，与此相应的就是需要政府的公共决策、执行的方式也应做出相应的调整。不少公共决策涉及到方方面面，但依然是政府单方面做出决策，较少涉及公众参与和监督，特别是一些区（县）PX等重化工、核电、垃圾焚烧等大型项目建设，政策过程中缺少和利益相关者的广泛参与，仅仅是政府单方面告知，群众往往会质疑政策的合法性、公开透明度，质疑有没有暗箱操作，甚至觉得自己不被尊重，乃至被欺骗等等，进而引发的群体性事件。随着移动互联网的广泛应用，直接推动了信息的快速扩展和传播，越来越多的公众逐渐认识到，他们有能力影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行。如果没有表达的机会或者他们的意见不受重视，很可能导致大多数公众对行政决策的出台和实施过程十分冷漠、麻木不仁甚至极力反对，最终使得政策执行中会产生政策变通、扭曲、走样等。所以，要引导和鼓励社会组织、公众积极参与，尤其是利益相关者的积极参与。利益相关者的参与和监督，是提高政策认同度的有效手段。信息公开是参与监督的前提，要加强信息公开，增强管理的透明度。

三、构建社区多元协同治理的双重整合机制

当前，基层协商治理被赋予了以解决我国基层治理实践因内部张力和外部压力而陷入困境的新的路径期待，它是一种基于正式规则与非正式规则驱动的制度性创新，而二者与基层政权之间的复杂关联则构成了当下我国基层协商治理制度变迁的宏大场域[5]。社区多元协同治理结构的形成不仅需要发挥刚性整合机制的作用，而且需要充分发挥柔性整合机制的作用，不仅需要发挥正式制度的作用，而且需要发挥非正式制度的作用，不仅需要发挥基层政府的作用，更要发挥社会组织和广大居民的作用。协同治理是走出政府管理政策冲突困境的新思路和新路径，强调“公共事务公共治理”，主张政府、社会组织、企业、公民等多元主体共同参与到政策实践中，可以发挥不同的作用，分担区域公共治理的责任，有助于实现国家与社会良性互动，形成政府主导、社会协同的治理新格局[6]。

（一）基层多元协同治理的刚性整合机制

在推进社区多元协同治理的过程中，通过正式制度的建立刚性整合是实现多元协同治理的根本保障。在利用正式制度实现刚性整合过程中，需要以正式的权责任划分为重点，界定清楚多元主体各自的职责以及协同的程序和方法。这其中，基层政府要发挥主导作用，重点需要确定区县政府、街道办、社区三委会、社区民间组织、居民之间在公共治理中的权责、职能和享有的权利及义务等。同时，明确细化公众的基本诉求，以及诉求的分类管理规定和程序等，确保各主体参与治理过程的民主与公开。在此基础上，构建公正合理的利益协调和补偿制度，通过制度化和规范化方式进行协商式的利益协调和补偿，实现治理多方各自利益的有效维护。

（二）基层多元协同治理的柔性整合机制

在城市社区多元协同治理结构形成过程中，除了要发挥正式制度或正式规则的刚性整合作用外，还需要发挥非正式制度的柔性整合作用，特别是建立在邻里信任、社会舆论所形成协同治理结构中。因此，在多元协同治理结构形成过程中，充分发挥乡规民约的重要作用，在社区树立公民意识和协同治理的意识，加大公开、透明、参与的力度，在柔性整合机制中至关重要。同时，充分发挥民间组织和社会团体在促进居民协同治理中的作用，比如发挥城乡居民服务类、慈善类、科技类等社会组织的作用，积极鼓励和吸纳居民、社会组织参与治理，基层政府可以创新沟通平台，增强对社会组织、社区居民的了解、信任和支持，降低正式制度完全基于利益理性的不足，在保证利益协调和利益补偿协议有效执行的同时，确保各参与主体关系的可持续性和社区的和谐性。

[1]社区网格化管理[EB/OL].百度百科，2016-12-04.

[2]朱仁显，邬文英.从网格管理到合作共治——转型期我国社区治理模式路径演进分析[J].厦门大学学报：哲学社会科学版，2014，(1).

[3]安图县：搭建诉求服务平台，创新社会治理模式[EB/OL].人民网，2014-07-31.

[4]地方治理创新调研组.党在基层社会治理中的领导方式创新—关于吉林省安图县群众诉求服务中心的调研报告[J].中国党政干部论坛，2016，(2).

[5]蔡林慧.论正式规则与非正式规则对基层协商治理制度变迁的影响[J].中国行政管理，2015，(12).

[6]叶大凤.协同治理：政策冲突治理模式的新探索[J].管理世界，2015，(6).

[责任编辑 史丽丽]

D035

A

1673-291X（2017）10-0169-03

2016-12-18

2016年度陕西省行政学院院级重点课题（YKT16002）

梁华（1980-），女，陕西府谷人，讲师，硕士，从事政府、社会改革与治理研究。