审计机关行政复议工作发展面临的挑战和建议

■孙 颖

审计机关行政复议工作发展面临的挑战和建议

■孙 颖

我国处于全面推进依法治国的新时期，随着法律制度的进一步完善和法治环境的改善，公众的法制意识和维权意识不断增强。尤其是近几年，经济形势进入转型升级的关键阶段，社会结构深刻变动，利益格局不断调整，在政府公共管理大力创新的同时，也不可避免地带来行政纠纷数量的持续上升，纠纷种类多样化发展。2008年《政府信息公开条例》实施后，社会公众向行政机关申请政府信息公开有了法律依据和救济途径，此类行政复议案件数量呈大幅度增长态势。审计机关在行政复议案件处理过程中，面临相关法律法规不完善，法律之间衔接不协调的情况，影响和阻碍了复议工作的开展和完善。

在行政复议方面：

一是行政复议法的一些条文规定比较笼统，审计机关复议工作中出现无明确的依据，执行结果不统一的问题。例如，行政复议法第六条规定公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的可以申请行政复议。而合法权益较难界定，特别是知情权、监督权等权利未作出明确规定；行政复议法第十七条第二款规定，行政复议申请自法制工作机构收到之日起计算受理期限，但对需要补正的情形，是否也自法制工作机构收到补正资料之日起计算受理期限，法律未做明确规定。行政诉讼司法实践中，已有法院以行政复议机关收发室收到补正材料之日而不是以法制工作机构收到之日起计算受理期限，判决行政复议机关因超期而败诉的情况；行政复议法第二十条规定，公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。但在实际操作中，对“必要时”没有明确的实施标准，不利于明晰各级复议机关的职责，也容易造成程序级别混乱。

二是行政复议法与新行政诉讼法的衔接不够协调。2015年5月新行政诉讼法实施以来，立案从审查制放宽到登记制，进入诉讼程序较以往方便；并且，新行政诉讼法第二十六条规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关做共同被告。由此，审计署的应诉案件从2015年之前每年1起激增到2016年的40起，2017年上半年就已经达到了37起。由于进行诉讼程序相对容易，大量申请者进行行政复议后再进行诉讼。2016年，审计署的应诉案件中有四分之三以上来自不服行政复议决定。行政复议明显没能有效地发挥纠纷在行政机关内部解决，以及减轻行政诉讼压力的作用。

三是双重行政复议管辖体制带来的弊端。2016年，因省级审计机关行政行为引发的行政复议案件和行政诉讼案件分别占全部行政复议和一审应诉案件的89.19%和72.97%。而且，由于新行政诉讼法确立了复议维持作共同被告制度，2016年有近五分之一的行政诉讼案件审计署需派员赴外地出庭应诉，应诉工作量和成本大幅增加。目前，大多数地方政府都出台了适用于本地区的政府信息公开办法，审计署作为上一级主管部门在办理行政复议案件和出庭应诉时，若出现审理人员不熟悉地方实际情况及有关政策法规，以及国家政策与地方政策不衔接需要协调、研究解决等问题时，工作效率和效果会受到影响。

在政府信息公开方面：由于90%的行政复议案件来自信息公开领域，信息公开条例中一些条文的不明确在很大程度上影响了审计机关行政复议工作的开展。

首先，条文规定过于笼统。例如，政府信息公开条例第十三条“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”中，“自身生产、生活、科研等特殊需求”如何界定、如何判定申请人的证明材料充分，条例中没有具体解释。目前已发生了多起与此相关的行政复议事件。再如，危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息应如何判断；征求第三方意见，第三方无法联系或者不予回复的应当怎么处理等标准或事项未作出明确规定，一定程度上影响了行政复议工作的开展。

其次，近年来，依申请公开政府信息引发的矛盾越来越明显，少数申请人反复就相关事项申请信息公开、行政复议和行政诉讼，“一人多案”和“一事多案”的情况呈多发态势。例如，在政府拆迁补偿、社会保险等领域，政府信息公开程序逐渐被申请人当作解决个人诉求的路径，背离了政府信息公开条例的立法本意，占用了大量的行政资源和诉讼资源。2013年，这种情况尤其突出，审计署政府信息公开类行政复议申请较2012年增加37起，是2012年的3.8倍。现行政府信息公开条例规定过于原则性，对政府信息的认定范围、商业秘密的认定原则、制作机关与保存机关的公开责任、申请公开的信息期限限制等问题缺少具有可操作性的规定。

最后，信息公开条例与审计法律法规的规定在执行中出现不统一的情况，成为信息公开领域的审计行政复议案件激增的根源之一。信息公开条例规定的应主动公开的范围较宽泛和笼统，而审计法第三十六条第一款规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”“可以”的语义包含了允许作为或不作为，即可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果，也可以不通报或公布。审计法关于审计结果公开的规定刚性不够，调研中，某地级市审计机关介绍，由于市政府考核规定公布6份公告以上能够获得满分，该审计机关2015年仅公布了6份审计结果。这种尽量减少审计结果公开的情况在一定程度上影响了公众及时了解审计工作信息，加大了信息公开申请的规模和行政复议的可能性。

为使行政复议发挥其专业、便捷、高效地在审计机关内部解决行政纠纷的作用，进一步修改完善相关法律法规，应该从以下几点进行改善：

以审计机关行政复议工作现状为基础，加强研究，针对我国行政复议和政府信息公开的普遍性问题，尽快修订完善和建立相关法律法规。第一，进一步明确区分合法与非法诉求，在保障复议申请人知情权的同时，细化政府信息公开条例，推动政府信息公开制度不断完善。真正使政府信息公开和行政复议工作发挥保障当事人合法权益的作用。第二，修订完善审计法中对于审计结果公开的规定，提高公开的刚性，颁发实施中央和各地方统一的审计信息公开制度。第三，修订行政复议法，要做好与新行政诉讼法的衔接。近年来，各地探索集中复议制度（成立“行政复议委员会”）取得了较好的效果，地方政府的行政复议力量和专业性不断增强。因此，为提高案件办理效率，有效化解上一级主管部门的应诉压力，促进行政争议有效公正解决，尽快修订行政复议法，将现行双重行政复议管辖体制调整为集中行政复议制度，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，仅向该部门的本级人民政府申请行政复议。对于具体事项条款，在修订行政复议法时，为了将办理案件程序更加合理、规范化，明确以法制工作机构收到补正材料之日作为受理期限的起算点。

审计署审计科研所）