农民工“半城镇化”现象的本质向度及其生成机理

2017-12-09焦晓云

税务与经济 2017年6期

焦晓云，王金

(湖南师范大学马克思主义学院，湖南长沙 410081)

新中国成立以来，特别是改革开放30多年来，我国的城镇化建设发展迅速，取得了巨大成就。从1978～2016年，我国城镇常住人口由1.7亿人增加到了7.9亿人，城镇化率由17.9%提升到57.35%。总体而言，我国城镇化走的是粗放型、规模型、速度型的发展道路，过于追求物质和技术层面的内容，而对成果共享和人的发展重视不够，这导致进城农民工的各项权益得不到有效保障，不能享受平等的国民待遇。当前，我国有2亿多农民工游离于城市和农村之间，他们被统计为城镇人口，为城市建设和发展作出了重大贡献，但由于没有城镇户口而不能公平分享城镇居民的教育、医疗、养老、住房、社保等公共服务。农民工进入城市又没能完全融入城市的现象被学界称为“半城镇化”。“半城镇化”是城镇化进程中的特殊现象，是城镇化的不成熟状态，它使农民工沦为城市边缘人和城市过客，导致严重的社会不公等问题。“半城镇化”问题已经成为我国城镇化转型和提质增效的重大障碍，是未来一个时期我国经济社会发展的巨大风险之所在。那么，什么是“半城镇化”？“半城镇化”的本质是什么？“半城镇化”的生成机理如何？本文拟就这些问题进行探讨，以期能对解决“半城镇化”问题、实现人的城镇化提供启发和参考。

一、农民工“半城镇化”的概念界定

“半城镇化”(Semi Urbanization)原是区域地理学概念，用以描述繁荣大都市周边或大都市之间的区域。1957年，法国地理学家戈特曼较早提出了“半城镇化区域”。他指出，处于大城市之间的农村地带不再是传统意义上的以农业耕作为主的乡村地区，在大城市的影响和带动下，它们以不同于大城市的面貌和产品与大城市发生联系，为城市密集人口提供休憩游艺场所，同时获得来自大城市的各项优质服务。[1]一般来说，这些“乡村地区”要么成为大都市的卫星城，要么成为辅城，在大都市带动下，它们的劳动密集型产业发展较快、人口有一定的规模、区域经济有一定的发展，这些区域被称为“半城镇化区域”。

2006年，社科院的王春光将在城市工作、生活的农民工不能享受市民待遇、难以融入城市的现象称为“半城镇化”，从而开启了从社会学和人口学研究半城镇化问题的先河。[2]在中国城镇化进程的整体背景下分析，“半城镇化”指的是在体制机制刚性约束和社会环境、人力资本积累等柔性约束的共同作用下，农民工不能完全融入城市的不彻底的城镇化状态。农民工虽然实现了职业转变和空间转移，但并未实现身份转换和心理转化，城市对他们持排斥和怀疑的态度，他们对城市则缺乏认同感和归属感，这种现象就是人口的半城镇化。“半城镇化”现象主要表现为以下四个方面：

第一，农民工经济利益的非市民化。在城乡二元结构下，农民工因一纸户籍而不能享受平等的市民待遇，他们在城市干着苦、累、脏、差、险的工作，却领取着远低于城市居民的工资。同时，农民工参保意愿和参保率都很低。据统计，在主要险种中，农民工工伤保险的参保率是最高的，然而近年来农民工的工伤保险参保率都在30%以下。

第二，农民工政治权利的失语化。新生代农民工开始谋求更好的发展和更高的精神追求，他们不仅谋求自己的经济社会权益，更希望掌控自己的“话语权”。政治参与是农民工表达自己话语的重要途径，而是否参与选举则体现着农民工政治参与的程度。而现实情况是，为便于统计和管理，地方选举时往往填加“本地户籍”这一针对选民资格的限制条件，这变相剥夺了农民工在流入地的选举权和被选举权。据调研数据，流动人口参与社区选举的总人口占比仅为1.9%。[3]可见，农民工在政治权利上处于“失语”的境地。

第三，农民工精神生活的孤岛化。社会公共服务不能满足农民工对精神文化生活的正当需求是农民工精神文化生活孤岛化的重要原因，农民工的精神诉求得不到满足，精神文化生活处于空虚状态，孤岛化现象明显。此外，农民工还存在较为严重的心理问题。文化活动内容单调、亲情爱情长期缺乏、与城里人交流融合困难等导致农民工产生了较为严重的心理问题，“紧张焦虑、压抑受挫、孤独寂寞、有被歧视被剥夺感”[4]是当前阶段新生代农民工存在的主要心理问题。

第四，农民工社会形象的污名化。马克思指出，“对于不希望把自己当作愚民看待的无产阶级来说，勇敢、自尊、自豪感和独立感比面包还重要。”[5]然而，当前阶段，城市对农民工的社会形象存在污名化的倾向，暴力、肮脏、素质低等几乎成为农民工的“城市标签”。社会心理学认为，“身份认同是一个人对自己归属哪个群体的认知”[6]，因而自我身份认同是群体归属的重要标志。社会形象的污名化拉大了农民工与城市的距离，使得本就非常微妙的城乡关系更加疏离，农民工在城市缺少归属感和认同感，成为游荡在城市和农村之间的边缘人。

二、农民工“半城镇化”问题的本质分析

需求的无限性与供给的有限性是一对永远无法克服的矛盾。在城镇化进程中，越来越多的农民工进入城市，他们对城市基础设施、公共服务、社会保障等的需求不断扩大，而城市供给相对不足，难以满足逐年增加的外来需求，政府也难以承担满足这些需求所要花费的巨额资金。为使有限资金发挥最大功用，政府就会出台一些具有二元结构特征的与户籍相挂钩的社会福利制度。进城农民工受限于一纸户口，难以享受公平的国民待遇，他们像候鸟一样往返于城市和农村之间，既融不进城市，也回不了农村，最终沦为“城市新贫民”。于是，在城乡二元结构基础上，城市内部形成了以农民工和城市户籍人口为主体的“新二元结构”分割现象。[7]

“半城镇化”现象是一个系统性的社会、制度、文化、行为和心理问题，既是我国城镇化粗放发展的产物，也是城镇化质量不高的重要表现，这一现象的长期存在，使得我国经济结构调整和社会结构转型变得更加艰难和复杂。从根本上分析，“半城镇化”现象的出现都有其深层次的体制机制原因，在理论上存在着预防和杜绝的可能，但从城镇化发展史的角度考察，由于制度设计的不完善，“半城镇化”现象在各国都不同程度地存在，只是呈现的面貌各有不同。基于此，我们可以对“半城镇化”的本质作如下判断：“半城镇化”是城镇化建设与经济发展、制度供给和人的现代化不相协调的必然结果，随着经济发展、制度完备、配套完善以及人的现代化素质提升，“半城镇化”问题终将解决。这一论断的科学性在于：

第一，揭示了“半城镇化”问题是城镇化进程中普遍存在的现象。“半城镇化”问题与社会制度无关，它是经济、社会、制度不协调的产物，在世界各国普遍存在。在发展中国家，甚至在一些发达国家也普遍存在着一些“流民”，他们不能很好地融入城市社会，沦为城市的边缘人口，形成具有流出地特色的城市新聚落，这在国外表现为城市“贫民窟”，在我国则表现为“农民工社区”，如有名的“河南村”、“安徽村”、“新疆村”等，它们在城市中形成了与先进城市文明格格不入的亚文化圈。

第二，揭示了“半程镇化”的发展规律。“半城镇化”问题是阶段性的城镇化“病灶”，并非无药可救的“癌症”。“半城镇化”问题是城镇化进程中的“城市病”，它是动态的发展过程，并非静态的发展结果。受制度供给有限性的影响，一个国家只要推进城镇化，就必然伴随着“半城镇化”现象，随着经济社会发展和各项配套的完善，这一问题也终将会逐步解决。这有利于消除人们的畏难情绪，提振发展信心。

第三，有利于澄清人们对“半城镇化”问题的错误认知。这一论断揭示了“半城镇化”的本质是城镇化速度超过了城市社会的承载能力，而与城市规模没有必然联系。当然，城市规模越大，伴随的各种问题也会越多，但规模大并不必然意味着制度供给不足和配套设施不完善；也就是说，规模大并不必然导致“半城镇化”问题。这将人们从“半城镇化”源于城市规模过大的错误思想中解放了出来，从而有利于人们正确认识城市规模与城镇化建设的关系。

三、农民工“半城镇化”问题的生成机理

虽然“半城镇化”是一个阶段性过程，但如果应对不当，这个过程会持续很长时间，不但影响城镇化质量的提高，也会给社会埋下隐患，印度的“贫民窟”就是活生生的案例。要正确应对“半城镇化”现象，首先要认清“半城镇化”的生成机理。只有科学把握“半城镇化”现象产生、发展的内在规律性，才能找到切实可行的应对之策。

1.城乡二元的户籍制度是“半城镇化”产生的根本原因

1958年1月9日颁布的《中华人民共和国户口登记条例》规定，凡中华人民共和国公民都要进行户口登记。“条例”的颁布在事实上确立了我国以“农业户口”和“非农业户口”为主要内容的城乡二元的户籍划分，对我国经济社会影响深远的除了户口划分，还有对人口自由流动的严格限制。“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”在这种规定下，农村人口除了升学、招工、参军等有限途径外根本无法向城市自由流动。户籍制度对人口流动的严格管制，使得整个社会不仅在地域空间上，而且在社会空间上被人为地分离开来。城乡之间被人为地挖开了一条叫做“城市户口”的壕堑，稳稳地将农民挡在城市的外面，最终使得农民工的“城市梦”成为泡影。改革开放以来，户籍制度对人口流动的限制逐渐减弱乃至消失，户籍制度早已不是限制人口流动的因素。但是，由于户籍是二元结构社会中区分城市人口和农村人口的主要依据，城市人口又享受了比农村人口多得多的发展成果和社会福利，因此，户籍制度不可避免地附加了很多福利待遇。以北京户籍为例，“一个北京户口包含了80多项福利，包括买房、教育、就业、交通、医疗、养老及金融服务等”[8]。户籍制度俨然已成为以户籍性质和户口所在地为依据的权利界定和利益分配制度，这导致农民工只能实现名义上的城镇化，却不能享受“实然”的“国民待遇”。此外，当前不利于农民工迁移并落户城市的农地制度、就业制度、社保制度、培训制度等也是我国“半城镇化”现象产生的重要制度原因。

2.城市融入的长期性是“半城镇化”产生的客观原因

从广义的层面分析，农民工的城市融入要分三步走：第一步，农民工取得城市户口，获得市民待遇，享有与市民同等的经济权利、政治权利和社会权利；第二步，农民工完成再社会化，逐渐转变为中等收入群体；第三步，农民工与市民享有平等的向上层社会流动的机会。狭义的城市融入指的是打破制度藩篱，农民工拥有市民身份，享有市民待遇，实现社会融合。当前，我国正处于“狭义城市融入”的破冰阶段。在以户籍制度为核心的城乡二元结构的特殊国情下，农民工城市融入呈现出明显的阶段性特征，即农民——农民工——市民。对大部分农民工来说，在城镇安居乐业后基本上就完成了人口城镇化，即实现了农民向农民工的转变。根据国家战略部署，2020年我国将总体实现基本公共服务的均等化。[9]基本公共服务均等化向人的城镇化迈进了一大步，是农民工向市民转变的重要标志。但“人的城镇化除了解决户口、教育、就业、医疗、养老等基本公共服务以外，最重要的还是农民向市民的内化，即农民的现代化，这是一个漫长的过程。”[10]可以说，能否实现从乡土文化向现代文明的转变是农民工城市融入的关键。几千年礼俗社会的风俗习惯和乡土文化已经内化为农民的自觉行为，他们来到城市后对城市的生活方式和价值观念表现出极大的不适应性。因此，农民工更倾向于和“同类人”居住生活在一起。“他们越是远离乡土、远离家庭，越是依赖于这种熟人社会。”[11]越是依赖于熟人社会，他们也就越远离城市的本质与核心，也就越难以实现城市融入。城市融入的长期性是“半城镇化”现象存在的重要原因。

3.农民工人力资本积累不够是“半城镇化”产生的主观原因

城乡二元的制度设计固然阻碍了农民工共享城镇化成果，但农民自身素质低下也是妨碍其市民化的重要原因。可以说，劳动者科学文化素质的提升和劳动技能的提高是实现人的城镇化的重要基础。一方面，农民工较低的科学文化素质妨碍其市民化。特别是当前阶段，我国进入经济转型的加速期和产业升级的关键期，城市的劳动密集型产业逐步向资本和技术密集型产业转变，这对农民工的科学文化素质和劳动技能提出了重大挑战。总体来看，农民工科学文化素质普遍较低，缺乏从事非农工作的经验，进城前人力资本积累远不符合现代城市的需要。据国家统计局发布的数据，2016年，我国2.8亿农民工中的73.6%仅具备初中及其以下文化程度。[12]外出农民工的文化素质和不良习惯与城市居民较高的文化修养和社会公德相形见绌，他们所熟知的乡土风俗与城市文明格格不入，较低的科学文化素质限制了农民工在城市的就业范围和就业层次，不良行为招致城市居民对他们的嫌弃甚至歧视和排斥，这成为外出农民工难以融入城市的重要原因。另一方面，农民工就业竞争力不强妨碍其市民化。技能缺乏、工作含金量不高是妨碍农民工向现代产业工人转型的主要障碍。我国农民工的技术水平明显低于发达国家。据统计，“我国初级工、学徒工水平和未进行技术等级认定的人员总数超过70%。”[13]多数农民工的劳动技能主要来自于师傅的传帮带和个人工作经验的积累。首先，农民工缺乏接受技能培训的机会。即便是进入正规企业的农民工获得培训的机会也很少，企业即使有能力提供培训，但趋利本性使其能免则免。其次，农民工参与培训的积极性不高。长期农耕文明孳生的有限理性限制了农民的眼界，致使农民工对个人职业生涯缺乏长远规划，他们对待工作比较随性，胜任不了就选择辞职或重新找工作。

4.片面政绩观是“半城镇化”产生的现实原因

作为发展中国家，中国政府面临着巨大的追赶压力，几乎所有地方在考核官员时都将经济指标放在特别重要的位置，并通过制度设计形成了中国特色的官员考核和激励机制。侧重经济发展的考核机制必然造成地方官员片面的政绩观。事实上，我国已然形成了“重城市、轻农村，重速度、轻质量，重建设、轻规划，重发展、轻治理”[14]的政绩倾向和考核偏好。片面的政绩观是我国“半城镇化”现象产生的现实原因。一方面，片面政绩观导致地方政府的“造城运动”。发展经济是地方政府的首要责任，而城镇化则是拉动经济增长的强力引擎。据经济学家测算，城镇化率每增加1%，就会带来6.6万亿元的投资需求，拉动1200亿元的国民消费。于是，对面临巨大发展压力和缺少资金的地方政府来说，“造城运动”就成为顺理成章的事情。近年来，“圈地造城”成为很多地方推进城镇化的主要手段，“摊大饼”式的城镇化发展模式导致部分特大城市和大城市的负担过重，出现了人口急剧膨胀、交通严重堵塞、空气重度污染、资源能源短缺、房价高企不衰以及城市贫民增多等现代“城市病”，也导致了内蒙古康巴什新区、河南郑东新区等“鬼城”的出现。“圈地造城”违背了城市发展规律，不能满足人民群众对城市生活质量的需求，最终导致城市发展与人的需求的背离。另一方面，片面政绩观导致城市基础设施和公共设施建设滞后。城镇化进程中，政府的使命在于为经济社会的稳定和持续发展提供有效的制度供给。一个高效的政府能够适应经济社会发展需求，“能够为转型和发展提供明确的发展方向、有序的发展空间和规范的行为逻辑”。[15]但是，在我国的城镇化进程中，面对经济发展和上级考核的双重压力，作为理性经济人的政府往往注重经济利益，忽视基础设施和公共服务供给，从而影响城市生活的质量。城市提供的医疗、教育、社会保障等服务不能满足人民群众的民生需求，各大城市普遍存在着看病难、上学难、养老难等民生问题。

四、结语

农民工双重身份的客观存在与逐渐增大的底层生活压力使得他们阶层属性逐步固化并与城市主流生活渐行渐远，成为现代城市社会中缺少归属感与身份模糊的尴尬群体。农民工群体与城市社会有着较深的隔膜，他们是城市的“边缘人”和“流浪者”，他们心理脆弱而又自卑，再加上长期脱离家庭，一旦利益受到损害或尊严受到伤害，很容易铤而走险，走上犯罪的道路。可见，“半城镇化”问题不仅严重损害了农民工的利益，也给社会稳定埋下了隐患。因此，必须对“半城镇化”的生成机理进行分析，从而采取措施加以解决。破解“半城镇化”难题，从根本上来说，就是要打破城乡二元结构的制度安排，让农民工共享发展成果，这是城镇化建设乃至经济社会发展的根本目的和最终归宿，也是社会主义本质的客观要求。

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[8]李迅雷.“人的城镇化”核心是户籍改革[N].经济参考报,2013-05-09(002).

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[10]焦晓云.城镇化进程中“半城镇化”问题及对策探析[J].当代经济管理,2015，(3):64-67.

[11]廉思.调查：当前城市新移民的社会融入境况[N].北京日报,20130-9-30(018).

[12]国家统计局.2016年农民工监测调查报告[N].中国信息报,2017-05-02(001).