县域PPP项目运行机制研究*

北华航天工业学院刘炜河北工业大学廊坊分校 陈景新

县域PPP项目运行机制研究*

北华航天工业学院刘炜河北工业大学廊坊分校 陈景新

县域PPP项目是我国现阶段的一个新鲜事物，对于其运行机制的研究有着重要意义。生成机制方面，应致力于博弈政企结合点确保项目成功，以系统论思想实现综合立体开发，合理引入公平竞争机制；融资机制方面，应由县级政府主导建立PPP项目引导基金，同时鼓励各类金融机构积极参与；盈利机制方面，探索通过捆绑打包实现合理利润，以技术和管理创新拓展盈利空间；最后，充分认识完善PPP项目退出机制的必要性，允许社会资本借助资本市场实现正常退出。

PPP项目 运行机制 县域

PPP即政府与社会资本合作，指为提供公共产品和服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品和服务的质量和供给效率。对我国来说，县域PPP项目还是一个新鲜事物，还有很多不完善的地方，有着很大的创新和提升空间。因此，县域PPP运行机制的研究有着重要的现实意义和理论价值。

一、生成机制

（一）博弈政企结合点确保项目成功随着PPP模式被提高到前所未有的高度，中央及各级地方政府陆续建立了PPP项目库。进入项目库的项目，大多是由各级财政部门主导，会同有关政府部门，根据当地发展规划和财政预算支出计划设立。这些单方面生成的项目由于缺乏与社会资本的沟通，往往没有充分考虑企业诉求，难免出现入库的项目民营企业不感兴趣，而企业感兴趣的项目无法入库的问题。县域PPP项目与国家、省市级项目相比，受到资金、规模、场地等方面的限制更多，尤其需要“接地气”，否则即便建成了项目库，也会出现难以落地的尴尬。

为此，必须创新PPP项目生成机制，找到完美的政企结合点。首先，对于拟入库项目广泛征求社会各界意见，开通各种反馈渠道，认真筛选，不断修改完善；其次，面向广大民营企业广泛征集，群策群力，鼓励企业根据当地发展规划创意策划PPP项目；第三，建立政企协同会商机制，只要是有利于地方发展的项目都可以谈，凡是合理诉求都可以考虑支持；第四，对于入库项目根据宏观环境实行动态调整，以适应经济走势、政策法律方面的变化和地方发展需要。

（二）以系统论思想实现综合立体开发县域项目规模相对较小，集成化程度更高，大多与原有老县城及农村相邻，更需要按照系统集成思想，在地方国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、生态环境建设规划、主体功能区规划的指导下，统筹经济发展、产业结构升级、环境整治、生态文明建设、美丽乡村和新型城镇化建设，将PPP项目当成一个系统来做，以有限的投入争取产出更大化和收益溢出，最大限度地发挥项目的经济效益和社会效益。

为此，应由县政府牵头，财政部门主办，集合发改、城建、规划、交通、环境、农林、水务等部门，成立县域PPP项目领导小组，邀请相关领域专家学者，以及该区域内的群众代表，对于进入项目库拟实施的项目进行充分论证，确保项目的科学性和可行性，避免重复建设和不利影响。

（三）合理引入公平竞争机制由于县级人际“圈子”有限，有些事情更容易受到人情方面的干扰。因此，要保证县域PPP项目能够成功，必须排除各种非市场化因素，合理引入公平竞争机制，选择最适合的、最有实力的社会资本方。首先，要在报纸、广播、电视和政府门户网站以及微博、微信等各类新媒体上，广泛宣传本地PPP项目库入选项目，邀请有实力、有经验的民营企业积极参与；其次，应遵循市场机制，委托具有相关资质的第三方咨询机构，按照法定程序组织招标；第三，严格审查评标专家资格，确保利益相关者回避，严肃纪律，严格监管，保证评标过程的公开、公平、公正。在社会资本选择上，应优先考虑资金实力雄厚、运营经验丰富、公司治理完善、社会声誉良好的大型企业，特别是熟悉当地环境的本区域内的公司。

二、融资机制

（一）县级政府主导建立PPP项目引导基金从国际范围来看，在PPP模式推广过程中，各国政府普遍采用政府主导设立引导基金的方式，撬动社会资本的投入。例如在2009年，英国就曾通过政府融资资金提供担保的方式，应对金融危机造成的系统性风险。有人形象地把政府引导基金比喻为点亮PPP项目的第一根火柴，通过窗口示范，吸引社会资本行动起来，通过结构性安排，激励社会资本参与，运用专业机构管理基金。

经国务院批准，2016年3月4日，中国政企合作投资基金股份有限公司正式成立。包括县级政府在内的各级地方政府，应抓住PPP发展的机遇，参照中央的模式，由财政部门牵头，整合现有的地方政府融资平台积极转型，成立地方政府PPP项目引导基金，在推进PPP项目上发挥不可替代的作用，支持PPP项目的融资发展。

（二）鼓励各类金融机构积极参与鉴于地方融资环境的特点，县级政府在设立PPP项目引导基金时应采取开放态度，鼓励各类金融机构积极参与。

一是争取政策性银行的资金支持。由于PPP项目大多是公益性、半公益性的项目，符合政府支持方向，这一点与政策性银行的投放宗旨是一致的。PPP引导基金可以借助政策性银行的中长期融资优势，为PPP项目提供投资、贷款、债券、租赁、证券等综合金融服务，降低PPP项目的融资成本。

二是争取各级商业银行的积极参与。商业银行是我国金融市场的主体，在对各类项目实施主体的资信状况和现金流的审核评估、信贷资金流程、融资工具使用、综合性理财等方面，具有特有的经验优势。PPP引导基金的运营管理很需要商业银行的这些经验优势。

三是争取保险、信托、证券等各类投资银行参与PPP引导基金的组建。PPP项目具有运营周期长、现金流稳定的特点，这与保险公司的投资需求非常匹配，也是保险公司理想的配置型资产。信托公司可以接受保险公司的委托参与PPP引导基金，也可通过发行信托计划直接参与，或者与其他资本组建联合体共同投资。证券公司可以直接参股，也可以通过设计个性化的资产证券化产品、代理发行项目收益债券等方式间接参与。

四是争取其他金融实体通过多种方式参与。随着我国金融市场化改革，各地陆续改造成立了地方商业银行、村镇银行、财务公司、担保公司、小额信贷公司等各类新兴的金融实体。这些金融实体虽然在规模、经验、实力等方面无法与传统金融机构媲美，但是都在其特定领域拥有自身独特的优势。县级PPP项目引导基金完全可以把具备条件的金融实体吸纳进来，在优势互补的基础上，提高PPP引导基金的运作效率。

三、盈利机制

（一）通过捆绑打包实现合理利润在PPP项目中，投资回报率无疑是政府和社会资本关注的焦点，收益率过低会打击社会资本参与的积极性；收益率过高则会产生暴利，影响政府在公众当中的声誉或者给政府带来沉重的财政负担。因此PPP项目的原则是要盈利但不能有暴利，这就要求政企双方运用智慧，通过创新PPP项目盈利机制，把蛋糕做大，实现互利双赢。

第一种也是最简单的做法是把同类项目进行打包，使其产生规模效应，通过降低单位成本的方法来提高利润，调动社会资本的积极性。例如深圳和海南就曾分别将10座污水处理厂和16座污水处理厂打成两个项目包统一招标，收到了较好的效果。

第二种做法是将盈亏状况差异明显的项目一并捆绑实施，实现以丰养歉。既可以将同一类别属性的公共产品当中盈亏状况不同的项目进行捆绑，比如将交通流量差别明显的不同的高速公路路段进行捆绑；也可将不同类别属性但具有某些内在联系而且盈亏状况不同的项目进行捆绑，比如将海水淡化与发电进行捆绑。

第三种做法是将公共产品与私人产品进行捆绑，由政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益，使社会资本实现收益配补。2015年六部委出台的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（即25号令）明确了这种方式的合法性。例如香港地铁公司“轨道交通＋地产商业”的资源补偿（RCP）模式，德国公厕进行市场化时所采用的“公厕维护+外墙广告”等。

各类县域PPP项目应充分借鉴国内外的成功经验，以捆绑打包的方式提高项目公司的整体盈利能力，确保社会资本获取合理回报，调动投资者的积极性。

（二）以技术与管理创新拓展盈利空间我国推广PPP模式的目的不仅仅是为了解决政府财政紧张的问题，还有着借助社会资本的专业性和创新能力提高公共产品效率的深层次考虑。所以，在县域PPP项目实践过程中，应充分发挥积极性和创造性，通过技术创新和管理创新拓展盈利空间。在这方面，有很多成功经验可供借鉴。

众所周知，阻碍资源回收再利用和循环经济发展的一个关键问题是垃圾分类，由于居民在此方面的意识不强，投入垃圾箱的垃圾多半没有经过初次分类，使得后期分拣任务繁重，大幅提高了垃圾处理和回收再利用的成本。为了有效解决这一难题，在湖南省长沙市长沙县的垃圾回收再利用PPP项目中，项目运营商创意策划了“绿色循环积分计划”，具体做法是：社区居民在再生资源公司注册并领取各自的专属二维码，居民将家中垃圾分类，打包可回收垃圾并贴上二维码，投放到指定的回收桶，再生资源公司将垃圾运往循环分拣中心，通过扫描二维码确定居民信息，并根据垃圾的种类和数量，换算成积分录入到居民专用账户，当积分达到一定数量后，可以用来抵扣小区物业费或者兑换一些生活用品。这一创新有效地调动了社区居民垃圾分类的积极性，大幅压缩了后期分拣成本从而拓展了盈利空间。

四、退出机制

（一）完善PPP项目退出机制的必要性完善PPP项目退出机制的根本原因，在于PPP项目运营期与企业寿命之间的矛盾。实际中PPP项目的运营期限一般在10～30年，远远超过企业的平均生存时间。从世界范围来看，在经济与合作组织的10个成员国内，不超过50%的企业能够生存七年以上，将近40%的企业寿命不超过两年。美国有62%的企业寿命不超过五年，能存活50年的企业只有2%。从国内来看，根据2013年9月发布的《全国内资企业生存时间分析报告》，我国大部分行业企业的危险期是在成立后的第三年。

事实上，即便是世界500强企业和我国大型央企，也没有办法保证长期从事某一行业而不进行战略调整或股权变更。因此，推广PPP模式不可能也没有必要要求社会资本是所谓的“百年老店”。虽然PPP模式强调政府和社会资本双方建立长期稳定的合作关系，但并不是说一旦签署了合作协议就不允许变更，就不再允许社会资本在PPP合作期间退出。对社会资本方单一、直接的退出限制，不利于PPP模式的开展。一个健全的市场机制，既需要宽松的市场准入门槛，也需要有进出自由的退出安排。

（二）借助资本市场实现正常退出在规范管理、提高效率的基础上，应建立健全资本市场相关机制，允许PPP社会资本在不损害项目正常运转的前提下，充分利用区域股权交易市场、新三板市场等资本市场，实现低成本、高收益的正常退出。近期，温州文化金融产权交易中心，联合天津滨海柜台结构化产品交易中心，共同创立了PPP项目股权交易中心，为PPP社会资本方提供了正常退出的平台，也为其他社会资本提供了安全可靠的投资渠道。

社会资本的退出可以采取三种方式：一是通过股权转让，直接将PPP项目转让给其他有意向的专业公司。在资本市场转让之前，应按照有关协议的规定，优先进行原有股东之间的内部邀约。二是通过资本运作将物业资产证券化，使SPV公司的资产转化为可转让债权，通过上市交易实现投资资金的正常退出。三是SPV公司整体上市，从而实现初始股东投资资金的退出。例如北京碧水源科技股份有限公司，在以PPP模式投资云南水务公司后，运作项目公司在香港联交所挂牌上市，从而为碧水源提供了高效便捷的退出选择。

PPP模式本身是一种市场化机制，既然是市场化，就应该有买有卖，有进有出，来去自由。建立完善的社会资本退出机制，有助于发挥市场机制作用，整合资源，优胜劣汰，打消社会资本的顾虑，更积极地参与到PPP项目中来。

*本文系河北省软科学研究计划项目“京津冀循环经济发展联动机制研究”（项目编号：154576123D）、河北省社会科学基金项目“区域一体化背景下京津冀循环经济协同发展研究”（项目编号：H B14YJ102）、北华航天工业学院科研基金项目“京津冀循环经济发展区域合作研究”（项目编号：KYPT-2014-06）阶段性研究成果。

［1］张晓月：《影响政府引导基金杠杆效用的因素和对策》，《管理学家》2009年第11期。

［2］杜亚灵、尹贻林：《基于典型案例归类的PPP项目盈利模式创新与发展研究》，《工程管理学报》2015年第5期。

［3］闫俊勇：《我国民营企业短命现象的文化寻根》，湖北工业大学2010年学位论文。

［4］彭程甸、祝子丽、彭至乐：《县域基础设施建设公私合作的项目与模式选择》，《会计之友》2016年第21期。

［5］石建国：《保障性住房PPP项目的融资模式及资金运作研究》，天津大学2013年硕士学位论文。

［6］张雷：《PPP模式的风险分析研究》，财政部财政科学研究所2015年硕士学位论文。

（编辑 成方）