浙江沿海湾区开发中应重视的几个问题*

黄勇等



·区 域 经 济·

浙江沿海湾区开发中应重视的几个问题*

黄勇等

海湾是开放发展的前沿阵地。《浙江省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，今后一个时期要把大力发展湾区经济作为我省推动区域协调发展的重大战略，重点要以港口发展带动湾区开发，推进杭州湾、象山港、三门湾、台州湾、乐清湾、瓯江口等重点湾区保护和开发，实施蓝色海湾整治行动，打造陆海统筹发展的战略支点、港产城融合的战略基地和海洋经济发展新增长极。本报告结合调研的实际情况，重点剖析了浙江杭州湾、象山港、三门湾、台州湾、乐清湾和瓯江口等六大重点湾区发展面临的突出问题，提出了针对性的科学发展和规划的对策建议。

湾区经济 开发与保护 发展规划

湾区是指一个海湾或相连的若干海湾、港湾、邻近岛屿共同组成的区域。综观世界，各国湾区都是滨海城市和临海产业布局的重要空间。据不完全统计，目前世界上知名海湾有几千个，知名海湾城市有几百个。从经济版图上看，自20世纪60年代以来许多湾区的开发建设取得了巨大成功，目前全球60%的经济总量集中在入海口。国外许多城市凭借有利的海湾资源条件，打造了很多国际名城。推动湾区发展已然成为世界各国发展开放型经济、确立战略优势的重要经验。

沿海湾区是浙江发展最大的资源优势和空间潜力所在。“十二五”期间，浙江海洋经济生产总值(GDP)占全省GDP比重从2010年的9.4%上升至2015年的14.4%。海洋经济的地位和作用快速提升，沿海湾区开发越来越受到各方面的关注和重视。面向“十三五”，省委省政府提出要大力推进海港、海湾、海岛“三海”联动，打造陆海统筹发展的战略支点、港产城融合的战略基地和海洋经济发展的新增长极。毫无疑问，这是一项关乎浙江未来的重大战略决策，我们认为，要实施好这个重大战略，使湾区真正成为转型发展的主引擎，务必把握好以下几个问题。

一、审慎处理好湾区开发与保护的辩证关系

湾区是浙江未来发展的重要战略空间。杭州湾、象山港、三门湾、台州湾、乐清湾和瓯江口等六大重点湾区涉及杭甬温三大都市区，拥有杭州湾新区、大江东产业集聚区、瓯江口产业集聚区、台州湾产业集聚区等引领经济增长的重大产业平台。杭州、宁波、嘉兴、绍兴、温州、台州等沿海六市经济总量占全省近80%，对全省经济社会发展有着举足轻重的作用。与此同时，湾区还集中了浙江最为丰富的土地储备资源。目前，全省沿湾尚未利用的围涂土地1540平方公里，正在围涂或规划围涂土地1361平方公里，10米以上深水岸线总长481.8公里。但是，由于湾区处于陆海、河海交接地带，也是生态系统最脆弱的敏感区域，一旦遭到损坏，修复难度较大，恢复周期较长，甚至不可逆转。改革开放以来，浙江大量工业落地沿湾地区，产业和城市发展迅速，资源环境压力日益增长，湾区在环境保护上欠账日积月累，一些湾区对生态环境的破坏比较严重。针对这种状况，我们认为应当纠正当前湾区建设发展中“重开发、轻保护”的认识误区，牢固树立以下几点发展理念和原则。

第一，坚持保护优先。国内外湾区发展实践表明，湾区生态环境一旦损坏，作为战略空间的湾区将失去魅力和开发价值，走向衰落。当前无论从环境现状和海湾环境容量看，浙江湾区开发已经到了不得不强调环境保护的阶段。如果盲目追求速度，发展终不可持续，并可能最终付出更大代价。因此，浙江在湾区发展上必须处理好当前和长远利益的关系，把环境保护优先摆进开发进程中去，久久为功、品质发展、持续发展。当务之急，各地要加快树立保护优先的意识，实施蓝色海湾整治行动，陆海统筹、部门和区域联动推进污染防治和环境保护，杜绝盲目围垦，加强生态修复，在保护中开发、在开发中保护。

第二，坚持有序开发。在环境保护优先的前提下，一切开发活动务必做到有序。这是实现湾区高水平、可持续发展的关键。一是时空安排有序。加强省级层面湾区发展统筹规划，根据各湾区自然条件、资源禀赋、环境承载力以及发展阶段，宜保则保、宜建则建，合理安排开发时序和空间功能。二是产业布局有序。要科学确定湾区重点平台的开发强度和开发重点，站在全省大局角度，合力合拍、有度有序地安排重点产业项目，可持续地推进湾区开发建设，改变各湾区产业雷同、缺乏合作、低水平重复建设等突出问题。三是资源开发有序。严格规范滩涂围垦、港口开发等建设项目，强化项目论证、监管和评估，更加重视生态影响、社会效益评价，防止不计代价盲目开发带来的资源浪费。

第三，坚持绿色发展。从国际经验看，美国旧金山湾区、纽约湾区和日本东京湾等比较著名的湾区，均因形成了生态优良、文化开放、产业发达、人才聚集等特质，而成为所在国经济发展重要增长极和技术变革创新区，其中良好的生态环境又成为所有特质形成的基本前提。因此，浙江湾区发展模式可以多种多样，但必须遵循的一条基本路径是坚持绿色发展。绿色发展的核心动力是创新发展。没有创新动力，就难有集约高效的开发能力，发展无从谈起，继续走以往粗放式发展路子，绿色也没了保障。绿色发展的关键抓手是陆海统筹。海上的生态问题，根子在岸上。统筹协调好陆海资源开发、产业布局和生态环境保护，合理安排功能空间，兼顾陆上发展需求和海上保护要求是抓好环境保护的关键，也是有效开发的切入点。绿色发展的目标是“三生融合”。湾区发展的根本目的是不断提高人民生活水平。因此无论何时，都必须推动湾区加快发展低碳、绿色、循环的经济体系，形成有利于节约能源资源、保护生态环境、满足就业需求的产业结构、增长方式和消费模式，实现生产、生态和生活的有机统一。

二、合理确定湾区开发强度、功能定位和岸线利用

浙江六大重点湾区在全省发展中的战略定位各异，资源禀赋差异较大，发展阶段也不尽相同。开发建设中有必要强化顶层设计，按照“全省一盘棋、陆海一体化、湾区一张图”的要求，合理确定不同类型湾区的开发强度、功能定位和岸线利用。

第一，按照湾区类型科学确定开发强度。从水体交换速率看，湾区一般可划分为开敞型湾区和半封闭型湾区两大类。两类湾区的自然特性差异较大。相对而言，开敞型湾区水体交换较快，环境承载力较强，适宜进行相对高强度的开发；而半封闭型湾区海洋水动力环境条件较差，水体交换速度较慢，环境承载力较弱，必须在保护环境的前提下谨慎开发。浙江六大重点湾区中，杭州湾、台州湾和瓯江口属于前一类；象山港、三门湾和乐清湾则属于后一类。需要特别指出的是，即使开敞型湾区的开发，也应是高端化、集约化、绿色化的开发，而不是低小散、高污染的无序开发。目前杭州湾就存在大批低小散、高污染企业整体从内陆搬迁至滨海工业园区的突出问题，已超出湾区生态环境承受能力，值得引起高度重视。

第二，根据资源环境条件及周边城市产业基础确立湾区发展定位。湾区发展功能定位与自身的资源环境条件和周边城市产业基础紧密相关。对于港口资源条件突出的湾区，功能定位上就可以港口为中心，大力发展港口物流和港航服务业，至于临港工业的发展方向，则与周边城市产业基地，以及产业的发展机遇有关。如环杭州湾地区，已毗邻布局数十个高新工业园区，完全有条件形成环杭州湾高新技术产业带。从全省角度看，对于港口资源条件一般的湾区，则不必硬挤港口布局这趟车，另辟蹊径，更有可能取得好的发展结果。比如土地资源丰富、环境承载力又相对较高的湾区，可以成为工业布局的重要基地。对于生态保护要求高的湾区，往往生态环境也成为其优势资源，可以围绕生态旅游、休闲度假来布局产业和城市功能。

第三，要综合利用、集约开发湾区岸线资源。浙江岸线资源丰富，沿海岸线长达6715公里(省港航局数据)，其中规划港口岸线总长约1085.3公里，占全省沿海岸线总长的16.2%，仍有80%以上的岸线不局限于港口开发，具备丰富的其他功能属性。近些年来，浙江岸线多用于港口码头建设和土地开发，岸线其他功能明显弱化。如环杭州湾地区就因建设占用、围垦、水质污染等原因，自然岸线以及滩涂、湖区水域等自然湿地面积大幅减少，1987—2009年湿地面积减少了25.8%。湾区地理位置特殊，岸线资源功能多样，未来湾区开发应更加注重综合利用，根据湾区岸线特色，科学划分港口岸线、工业城镇岸线、生活旅游岸线和保护预留岸线，鼓励开发岸线的城市休闲、滨海旅游、湿地、生态保护等多样化功能。对于开发功能尚未明确的岸线，要保持“留白”，保护周边海洋生态系统，不得侵占、突破划定的湿地、红树林等保护和预留区范围。在岸线开发中，还要注重集约高效，与周围城镇体系、环境保护等发展要求相适应，集约化、高效化连片开发，鼓励充分挖掘岸线多维立体化使用潜力，避免出现湾区开发中码头岸线占比过高的问题。

三、加快补齐湾区交通等基础设施短板

国际经验表明，湾区发展与综合交通网络关系紧密，如著名的旧金山湾、曼哈顿河湾区和国内环珠江口湾区的发展，都离不开纳入国家重要干线的发达交通网络。美国旧金山湾综合考虑了湾区发展的产业、环境、居住、交通等一系列问题，建立了轨道交通网，增强了中心区域的集聚效应；曼哈顿河湾区用道路的有序延长和连接来创造新的尝试公共空间，使得新旧区融为一体。国内的环珠江口湾区高度重视轨道交通网的规划建设，将在建的高铁网、轻轨网和地铁网三网联成轨道交通网，同时以湾区为枢纽建设对外交通，实现香港澳门与湾区其他城市之间跨界无缝衔接。

当前，浙江湾区发展中交通短板突出，对外交通不成网，内部交通不便捷，在国家已公布的公路、铁路等中长期规划中，还没有与浙江湾区相关的大通道布局，一些湾区配套基础设施薄弱，严重制约湾区开发建设。下阶段浙江湾区急需加快改善基础设施条件，补齐短板。

第一，将湾区交通纳入大交通网络，高水平建设湾区对外交通体系。需从两方面进行把握：一是加强统筹，将湾区交通基础设施网络纳入到全省、全国交通网络体系中，提高湾区与内陆地区的互联互通能力。以宁波舟山港为重心，重点增强湾区水路、铁路、公路对外交通联系，加强甬沪的双向联系，与国家交通干线实现高效对接，形成东西纵横、南北贯通的沿海大通道格局。二是加强沿海湾区间的交通联系，以甬舟铁路、高速公路沿海复线、杭州空铁联运等重点项目为支撑，加快沟通连接各大湾区间沿海运输大通道。

第二，强化湾区重点开发区块与所在都市区核心城市之间的交通联系，高效率打造湾区内部综合交通网络。湾区发展的动力之一来自与腹地城市之间的互动。完善湾区交通通道建设，加快湾区内部交通成网，并不是要求湾区内部任一点交通都能成网，而是要强化湾区重点区块与所在都市区核心城市之间的交通联系。对于开发面积较大且产业、人口已有一定集聚度的区块，如杭州大江东产业集聚区、宁波杭州湾新区等，应当尽早谋划与主城区之间的轨道交通建设，同时也要谋划综合交通枢纽布局，利用干线公路、高速铁路和轨道交通，形成综合运输网络。对于一些与腹地联系尚不紧密的湾区，如乐清湾、三门湾等，要加快通过高速公路、市域铁路、城市快速道等大通道规划建设，提高内部交通能力。

第三，统筹建设水电气和通讯等配套基础设施。湾区多有新城建设，在关键基础设施建设上必须超前谋划，在成本最低的时候统筹布局。要结合未来产业和人口容量，在饮水安全、能源保障等方面做好研究测算，尤其是水源缺乏地区要协调安排湾区水库建设开发，推进水库联合调度，加大推广、加快建设海水淡化设施；要把湾区作为新能源开发利用的重要节点，统筹能源协调发展，推进天然气、电力等能源基础设施建设，构筑环湾一体化的区域供电结构，积极开展抽水蓄能、潮汐能、风能、生物质能等清洁新能源开发利用。要强化湾区通信基础设施保障，推进重要通信基础设备共享。要集约节约用好难得的空间资源，在新城建设时大力推动地下综合管廊的推广和应用。

第四，要高度重视湾区海洋减灾防灾设施建设。湾区是海洋灾害多发地区，海洋防灾减灾工程关系到湾区生命财产安全，当前浙江一些湾区在开发中的防灾设施建设上尚显薄弱，亟需重视。要积极推进海洋防灾减灾设施建设与监管，优化湾区海洋防灾减灾的网络布局、功能互补、信息互通，提升湾区防灾减灾能力。加快湾区海洋灾害观测设施工程完善，健全海湾、渔港实时监控视频系统，提高安全管理水平，重点提高杭州湾等湾区核心区域的排涝防灾能力；加强各大湾区标准海塘、标准渔港、沿海防护林等沿海设施工程修复，扩大防御工程覆盖范围，形成多道湾区联合防御体系。

四、统筹推进湾区产城融合发展

产城融合是世界成功湾区城市现代化发展的重要经验。目前来看，浙江大多数湾区发展仍处于初级阶段，港口、产业、城镇建设相互脱节，规划理念落后，城市特色不彰，有的湾区新城由于产城割裂而导致人气明显不足，发展举步维艰。因此，统筹推进湾区产城融合发展，应成当务之急。

第一，高标准制定产城融合发展规划。产城融合发展需要规划引领，各湾区要结合自身特点，根据发展基础和功能定位，对标新加坡裕廊工业园、美国旧金山湾区、新西兰霍克湾区等各种不同类型的著名湾区城市，汲取“海绵城市”“绿色城市”“智慧城市”等现代城市建设理念，在重新审视和修订城市总体规划、产业发展规划、港口总体规划基础上，高标准制定产城融合发展规划，全面统筹港口、城市和产业区的协调发展，系统推进通讯、水利、地下综合管廊等基础设施建设，完善科教文卫体等公共服务设施布局，推进浙江重点湾区走出一条又好又快的绿色发展之路。

第二，因地制宜彰显临湾滨海城市特色。由于浙江各湾区的区位条件、资源禀赋、腹地空间、资源环境承载力以及发展基础各存差异，各湾区产城融合发展也应因地制宜。重点以湾区现有城市和产业为依托，按照功能定位和发展方向，形成多种形式、各具特色的产城融合发展模式。杭州湾应重点突出港口、产业与城市的联动发展，打造国际化港湾城市带；台州湾、瓯江口应重点深化临港工业与城市的互动发展，建设现代化临港工业城市；象山港、三门湾、乐清湾应重点凸显海洋旅游与城市融合发展，构建绿色化海洋旅游城市。

第三，促进产业与城市功能互相衔接、互相支持。湾区产业类型不同，其相应城市配套功能也不同，应着力推动以产兴城、以城促产，构建互相匹配、互相支撑的湾区产业结构与城市功能共融发展模式。港口型湾区城市应着力发挥港口引领作用，提升现代化港口能级，并积极完善航运金融、航运信息、航运管理等服务功能；临港工业型湾区城市应以全产业链思维，建大平台、引大项目，提升临港产业层次和规模为重点，集约利用资源，并注重研发、设计、检测、金融、商务、会展等城市功能配套；海洋旅游型湾区城市应以建设“宜居宜业宜游”城市为目标，优先发展高增值、无污染的海洋产业及休闲旅游产业，加快污染和低层次产业淘汰，配套完善相关制度和服务功能。

五、高度重视湾区环境综合整治与保护

当前，浙江重点湾区生态环境状况严峻：一是湾区流域水质污染严重。杭州湾、象山港、三门湾三个海湾全部为劣四类水质，台州湾、乐清湾、瓯江口三个海湾大部分海域为劣四类水质，水体富营养化状况严重，近岸海域海水无机氮和活性磷酸盐等超标严重。沿海开发强度持续增加，陆源入海污染物总量呈逐年上升趋势，部分水产养殖方式不尽合理，近岸水质恶化、赤潮频发。二是海湾生态系统遭到破坏。大量滩涂围垦、海洋工程、港口海运等活动给海洋生态环境带来巨大压力，海洋捕捞强度居高不下，自然景观受损、岸线占用等趋势仍未得到根本遏制，重要生态服务功能下降趋势明显，部分区域生物多样性降低，海洋生态环境治理任务艰巨，急需加强湾区环境综合整治与保护，切实提高海洋生态文明建设水平。

第一，加快制定实施重点湾区保护条例。按照依法治海、从严从紧的要求，进一步完善海洋环境保护法律法规体系，提升海洋管理保障能力。加快研究出台浙江重点湾区保护条例，明确湾区保护控制线、生态保护联防联控机制、环境保护规划体系、生态保护与污染防治重点以及监督检查、法律责任等。要将湾区海域、沿岸陆域、入湾河流及其两侧控制区域纳入保护范围，实行统筹管控。实施重点湾区区域污染物入海总量控制，对重要湾区开展陆源入海污染物调查，摸清陆源污染物入海总量和来源，确定海域水质管理目标、减排指标和减排方案。实施自然岸线保有率目标控制制度，科学规划海岸带开发，理顺岸线开发利用、保护、管理机制，严格限制改变海岸自然属性的开发利用活动。在全省建立海洋生态红线制度，将重要、敏感、脆弱海洋生态系统纳入海洋生态红线区管控范围并实施强制保护和严格管控。

第二，陆海统筹推进污染防治。陆源入海污染物排放是湾区近海污染的主源，目前海湾70%以上污染来自于近岸陆源污染。2015年浙江6条主要入海河流携带入海的主要污染物总量约256万吨。入海排污口超标排放现象依然较重，全省实施监测的入海排污口45个，有82.2%的排污口存在超标排放，达标排放次数仅占全年监测总次数的40.5%。下一步，必须加强沿湾陆域、入湾河流及流域水污染防治，全面推进印染、化工、电镀、造纸等重污染行业整治，严格控制、关停高污染企业，全面清理非法或设置不合理的排污口以及经整治仍不能实现达标排放的排污口，加快污水处理设施和管网建设、污水处理提标改造和脱氮除磷水平提升。深化船舶污染整治和海洋倾废监管，完善港口、码头污染物接收、转运及处置设施建设。开展重点海水养殖区域污染防治，积极推广浅海贝藻类与鱼贝藻间养的生态养殖模式，推广使用绿色人工配合饲料。

第三，严格控制围填海造地强度。浙江平均每年围涂10万亩，围填海堤往往也是直来直去，滩涂湿地面积大幅度减少，对自然滩涂湿地的生态系统和功能属性产生重大影响，使重要海洋经济鱼、虾、蟹和贝藻类生物生息、繁衍场所消失。如漩门港工程改变了乐清湾水动力，水体交换周期由原来的10天变为25天，湾面有缩小趋势。建议下一步要加快开展乐清湾、三门湾等半封闭型湾区水动力数值模型试验，明确各港湾、滩涂和浅海的围垦条件与要求，实行可围区、禁围区和限围区分类管理。对于海洋生态环境较敏感、具有较高保护价值的港湾、滩涂、浅海，划为禁止围垦区。对限制类区域，严格限制围垦规模和方式，以确保必要纳潮量，保证海域生态环境平衡或不受大的破坏。同时，加强围垦区生态保育建设，结合围区地形，保留部分滩涂，创建人工湿地，确保围垦区水面率达到12%以上。

第四，实施退养还滩、海堤开口、海域清淤等海洋生态修复行动。建立湾区生态系统环境容量评价体系，开展重要港湾生态环境调查与研究，细化环境承载容量和水质管理目标，实施生态系统修复计划。组织开展重点湾区海域水产养殖清退整治工作，实施滨海湿地退养还滩，改善海域水环境。开展岸线沙滩修复、海域增殖放流等海洋生态修复工程。推进海域综合整治、海堤开口及海域清淤工作，增强海域水动力和海水自净能力。

六、建立完善湾区开发与保护的四项机制

湾区是浙江可持续发展的重要战略空间。战略空间十分宝贵，其开发利用需有顶层设计、统筹规划，需坚持因地制宜、节约集约、立体综合、循序渐进等基本原则，否则将严重影响城市、区域未来发展潜力、发展水平和高度。浙江六大湾区由于行政隶属关系不同，政策、规划不统一，且开发与保护通常涉及多个主管部门，协调难度很大，亟需对湾区开发与保护机制做出整体安排，合理安排战略空间使用，减少因行政界限或利益格局所造成的内耗，形成合力共同推动湾区可持续发展。

第一，统筹协调机制。目前，浙江各湾区发展基本还是停留在行政区主导下的发展阶段，跨行政区域湾区之间，竞争大于合作，政出多门、多头管理，常常导致设施难对接、资源难共享、发展难协调。建议建立“三个统一”的统筹协调机制，推动跨行政区域湾区发展。一是协调组织统一。建议分别建立省、市两级政府跨行政区域协调机制，统筹解决湾区保护和开发过程中出现的问题。二是区域规划统一。对于跨行政区划的湾区，省综合管理部门要会同相关部门和各湾区所在地政府，深化湾区调查研究和分类评价，加快推进湾区统筹发展规划的编制工作，明确各湾区功能定位和保护与开发举措。三是政策体系统一。要破除地方政策保护的弊病，从产业升级、布局优化、产城融合、基础设施建设、资源配置和环境保护等方面，制定统一的湾区保护与开发政策与制度体系。

第二，协同开发机制。目前，浙江各湾区功能重叠和产业结构同质化现象突出，产能过剩和低质化并存，港口建设一拥而上，湾区资源整体利用效率低下，一些跨行政区域湾区开发利益存在冲突。建议加快建立基于利益分享的跨行政区湾区协同开发机制。针对乐清湾港区、大麦屿港区、状元岙港区和大小门岛港区共用航道建设管理分工不明确、重复建设以及三门湾田湾山岛等争议性问题，以及涉及产业布局调整、资源配置、资本流动引起的利益得失、基础设施的共建共享等问题，由省海港委牵头，按照搁置争议、共同开发的原则，协商研究符合全局利益、风险共担、权责对等、互利共赢的开发建设方案。

第三，生态补偿机制。生态补偿是体现资源价值的市场化方式。省级及地方财政部门要加快建立湾区生态补偿机制，明确补偿范围和标准，加大对限制、禁止开发类湾区的转移支付力度，并积极探索湾区跨行政区域间生态补偿方式，推进实施排污权交易、资源使用权等市场化的补偿模式。探索建立流域对海域、受益地区对保护地区的海洋生态补偿机制。建立海洋工程建设项目生态补偿制度，积极探索通过海域农牧化使用置换陆上土地资源的制度创新。

第四，监督问责机制。目前，浙江尚缺乏重点针对湾区保护进行监督考核问责的有效手段。建议加快建立“三个挂钩”的监督问责机制：一是要把湾区环境保护计划完成情况与当地领导干部业绩考核和各地经济工作考核挂钩，建立各湾区入海河流上游辖区的环境保护责任制度；二是要将重点湾区海洋环保责任目标落实情况考核和近岸海域整治指标与沿湾地区党政领导班子综合考评指标挂钩；三是要将湾区生态保护专项跟踪考核结果与地方党委政府离任审计挂钩，并建立海湾生态环境损害终身问责制度。

责任编辑：艾 冰

*本文为浙江省发展规划研究院2016年度自主课题成果。课题主持人：黄勇；课题组成员：徐伟金、潘毅刚、秦诗立、刘堂福、戎良、毛翰宣。

黄勇，浙江省发展改革委副主任、浙江省发展规划研究院院长、研究员。