改为浅析中国养老产业PPP模式下的发展

王卫利 / 新疆建筑科学研究院（有限责任公司）

改为浅析中国养老产业PPP模式下的发展

王卫利 / 新疆建筑科学研究院（有限责任公司）

中国的老龄化问题日益凸显，养老项目投资大、运营成本高，整体发展存在很多问题。面对当前我国养老产业所存在的矛盾，以PPP模式推动养老产业发展，通过养老机构的发展与创新，可有效解决当前养老产业中面临的“资金、服务”两大难题，能够实现风险的分担和养老支持性政策的突破，保障社会投资者的基本收益水平，使之能够在我国养老事业上发挥最大的作用，实现可持续发展。

PPP模式；养老产业

1.引言

我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，至2015年末，我国60周岁及以上人口达2.2亿，占总人口的16.1%。根据预测，到2050年，65岁以上老年人口将达到4.83亿，占总人口的34.1%,届时每3个人当中就有1个老年人。养老问题已上升到关系国计民生和国家战略的新高度，政府需要积极应对人口老龄化，加快发展养老服务业，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，有利于保障和改善民生，促进社会和谐，推进经济社会持续健康发展。

但是，我国的养老产业供给量存在严重的缺口，单纯依靠公共财政的建设模式无法满足目前及未来老年人对养老服务的需求。考虑到养老服务设施的公共性、未来人口老龄化对于中国养老体系形成的公共支出压力等原因，以PPP模式引导社会资本参与养老服务设施的投资和运营，是一种符合各方利益的可操作的发展模式。

2.中国养老市场

2.1 现状与困境

近年来，随着老年人口的持续快速增长，养老成为一个紧迫而沉重的话题。随着居家养老观念逐步改变，社区服务和机构养老的需求持续增长，到2020年我国老年消费市场规模将达3.3万亿元。

目前我国的机构养老主要以国办为主，民办为辅。由政府包办的养老机构，高投入、低产出、高消耗、低效能，且管理服务欠佳，缺乏内在动力，甚至成了权力腐败的滋生之地。近几年国办敬老院发生的负面新闻时有发生。而民办养老机构，要么价格过高绝大多数人不能承受，要么服务质量差项目少，场所设施简陋，不能满足服务需求。更为重要的是，国家目前对养老机构还没有明确统一的规范，政策支持乏力，法律制度建设滞后，配套措施不够完善。这些问题正是我国养老产业不能快速有效发展的根源。

2.2 经验借鉴

人口老龄化已成为当今世界一个突出的社会问题，“老有所养”是人类社会追求的目标之一，各国在结合各自的国情的基础上发展了不同的养老模式。

从发达国家的经验看，金融财政政策在支持养老服务业发展、服务个人养老方面的作用十分明显，比如日本的介护保险（LTCI）、美国的商业护理保险和住房反按揭贷款等。国外绝大部分的国家采用主要的养老模式都是以一种模式为主，多种模式并存的养老模式。

一个国家而随着社会的发展，养老方式也逐渐由家庭走向社会，多元化的养老方式将是必然选择。当传统的家庭养老模式难以适应这个发展趋势，社会化养老成为摆在我们面前的一个重大现实课题。

2.3 我国养老产业在PPP模式下的发展

PPP是为了建设基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与社会资本以特许经营和政府购买服务的方式，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，由社会力量向公众提供市政公用产品与服务，提高质量和供给效率，最终实现比预期单独行动更为有利的结果。

考虑到养老服务设施的公共性、未来人口老龄化对于中国养老体系形成的公共支出压力等原因，以PPP模式引导社会资本参与养老服务设施的投资和运营，是一种符合各方利益的可操作的发展模式。政府通过与社会资本方的协作，PPP模式使养老机构通过自有资金、社会资本融资以及政府补贴三个渠道获得资金以实施项目，也具备数据化管理的科学运营方式及服务全面等方面的优点。

2017年，我国政府和社会资本合作（PPP）机制在经历了两年多来的规模增长以后，PPP项目落地率正在逐渐提升，PPP模式应用于养老机构的建设尤其在融资方面无疑是解决养老机构数量不足、发展缓慢的一个可取之法。

2.4 PPP模式养老产业面临的困难

目前我国养老服务多以政府提供为主，财政资金是其主要资金来源，这无疑加重了财政负担，不利于养老服务的发展。同时,我国养老产业存在着：设施形态多样化、收费机制复杂且透明度低、监管体系不健全、风险的不确定性过大等等问题。养老产业属于半公益性产业，也给评估和监管带来挑战。通过PPP模式将社会资金引入到养老服务业中，将对缓解财政资金压力，增加养老服务业有效供给，优化其供给结构等具有巨大作用。

与基础设施项目相比，养老项目具有形态多样、强调服务、市场发起、收费机制复杂、价格弹性大等特点，同时在合作模式上有着一套与基础设施项目完全不同的概念体系，这些因素造成了将PPP模式引入养老项目存在一定难度。

2.5 PPP模式操作养老项目的建议

政府和企业对采用PPP模式建设养老项目都有浓厚兴趣，但摆在眼前的最大问题是以PPP模式操作养老项目尚无成熟经验可循。养老行业在国内属于朝阳产业，但国内尚未有成功案例。做养老产业的人需要情怀与坚守，因为市场阶段使得行业在5-10年内可能都看不到开花结果，长期的高投入低回报将是所有养老企业必须面对的现实，而民间资本的这一片情怀同样需要政策的呵护。

当前进入该领域的以房地产企业居多,从我国当前养老产业构成来看，主要包含养老服务、养老地产、养老金融与养老用品四方面内容，其中，地产是载体，相关服务、金融等是重要的延伸内容，它们相辅相成，相互融合。以往的经验显示，前期较高利润率的支撑是今后上述能为广大老百姓生活提供良好服务商品得以普适化的前提，除非养老机构定位为类似学校、医院的设置，否则营利性的养老机构将是我国今后养老机构发展的主流形式。

政府应实现在养老机构发展中的角色转变，充分发挥协调者、监督者而不是竞争者的作用。这就需要减少甚至取消政府主导的养老机构，促进民营养老机构的自由竞争，发挥市场的资源配置作用，使社会资源更加正规、公平地流向养老机构，以促进我国养老事业的正常、健康、有序发展。民政部门应舍得牺牲本部门利益，主动从“有利可图”的福利事业中退出，为社会成员进入福利领域让出空间。在准入条件方面的进一步放开，将有利于各界资本进一步参与到养老服务市场建设中来。

2.6 养老产业发展PPP模式的意义和前景

中国老龄产业发展政策环境良好，市场需求逐渐释放，市场供给不断扩大，社会力量参与老龄产业的热情日益高涨，迎来了前所未有的发展机遇。PPP在养老行业中的应用，有望给养老服务产业注入新的资金支持。

建议政府通过构建养老服务PPP模式动态评价体系、建立专业性PPP监管部门、完善养老服务PPP模式的合作机制、完善养老服务公私合作的制度体系和健全养老服务PPP模式的法律支持体系等方面，引导民间资本进入养老产业，推动养老服务员发展。

3.国家政策的支持

2017年养老基础设施、旅游资源开发等领域PPP项目已经获得政策倾斜，并且将形成PPP项目增量出口。2月28日，国务院印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出支持社会力量兴办养老机构，特别提出鼓励采取政府和社会资本合作等方式支持社会力量举办养老机构。3月份，国务院办公厅印发《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》，要求相关部门制定社会力量进入医疗、养老、教育、文化、体育等领域的具体方案，明确工作目标和评估办法，新增服务和产品鼓励社会力量提供。特别提到引导社会资本以PPP模式参与医疗机构、养老服务机构、教育机构、文化设施、体育设施建设运营，开展PPP项目示范。

4.结语

中国的老龄化问题日益凸显，在现有政策下，养老项目投资大、运营成本高，整体发展存在很多问题。PPP模式应用于养老机构的建设尤其在融资方面无疑是解决养老机构数量不足、发展缓慢的一个可取之法。PPP模式使养老机构通过自有资金、社会资本融资以及政府补贴三个渠道获得资金以实施项目，也具备数据化管理的科学运营方式及服务全面等方面的优点。通过政府与社会资本合作的方式，能够实现风险的分担，实现养老支持性政策的突破，保障社会投资者的基本收益水平，实现可持续发展。我们要在此基础上不断去创新、去发展，找出真正符合实际需求的发展方式。

[1]2017-2022年中国养老产业发展前景与投资战略规划分析报告，2017年

[2]王亦虹,潘敏，尹贻林主编《双赢之道》天津大学出版社

[3]《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》2017年

[4]《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》,2017年