“11·23”甘陕川跨省水污应染急事联动件

李喜童 李 涛

“11·23”甘陕川跨省水污应染急事联动件

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2015年11月23日，位于甘肃省陇南市西和县的陇星锑业尾矿库发生泄漏，造成跨甘肃、陕西、四川三省的突发环境事件，对沿线部分群众生产生活用水造成了一定影响。事件发生后，三省相继启动应急预案，组织开展应对工作。通过采取切断源头、筑坝拦截、水利调蓄、技术降污、河道清污和饮水保障等具体措施，经过共同努力，事件得到有效控制。

“11·23”水污染事件 跨省 应急联动

1 事件经过

2015年11月23日21时20分左右，位于太石河乡境内的陇星锑业发现崖湾山青尾矿库二号溢流井隔板破损，尾矿库排水涵洞发生尾砂泄漏，导致溢流井周围大量尾矿浆约3000立方米尾砂溢出经太石河进入西汉水，形成了自甘肃省西和县境内太石河至四川省广元市白龙江入嘉陵江前、长度为346公里的污染带，造成甘肃境内太石河约23公里河段、甘肃和陕西境内西汉水约125公里河段、陕西和四川境内嘉陵江约196公里河段的水体锑浓度超标，一度超过标准120倍，污染区域跨甘、陕、川3省。

在得知事件发生后，陇星锑业并未及时将尾矿库泄漏事故信息上报上级安监部门及县政府。由于在事件初期对污染严重性预见不足，未及时采取有效拦截处置污染措施，造成河水严重污染。经调查认定，此次事件是一起因陇星锑业尾矿库泄漏责任事故次生的重大突发环境事件。

2 应急联动

2.1 三部委现场协调指挥

事件发生后，国务院高度重视，按照《突发环境事件调查处理办法》的有关规定，环境保护部启动了突发环境事件调查程序，组织有关专家成立调查组，赴地方有关市县开展全面调查。水利部、住建部也分别派出工作组和专家组协调指导地方政府开展应急处置。同时，要求3省按照“甘肃省断源截污、陕西省降污减荷、四川省保障供水”的应急处置思路开展工作。甘肃省通过切断源头、筑坝拦截等手段全力控污降污；陕西省及时加密监测跟踪污染发展态势，科学水利调蓄，全力控污降污，为下游四川省广元市西湾水厂实施除锑工艺改造争取时间；四川省通过启用新水源、修建应急输水管道和实施水厂除锑工艺改造等措施保障西湾水厂出水水质达标。

2016年1月14日，溢流井永久性加固工作全面完成。2016年1月28日20时，即事发67天后，甘陕交界处持续稳定达标。

通过甘、陕、川三省应急联动，实现了甘肃、陕西两省以全力控污降污为主、四川省以切实保障广元市群众饮水安全为主的既定目标。表现出以下联动执行过程，详见图1 。

环境保护部、水利部、住房和城乡建设部领导现场督办三省，协调指导地方做好应急应对工作，确保事件得到妥善处置。按照“甘肃省断源截污、陕西省降污减荷、四川省保障供水”的应急处置思路开展工作。环境保护部第一时间派驻甘、陕、川3地工作组，采用总体上协调3省联动、各地分头督促指导的方式，全面掌握现场工作进度，从技术、措施、任务落实等多方面提出意见和建议，在指导的同时对治污设施建设、加药降解、应急输水管线建设等关键环节进行现场督办，保证了应急处置工作的效率和河道治污效果，确保了应急输水管线在污染团到来之前投入运行。在此次事件应急处置中，环保部门会同水利、城建部门跨部门、跨省联动，在污染物处置的同时，保障了安全，没有次生其他灾害。

中国环境监测总站组织甘肃、陕西、四川三省就锑污染事件应急监测技术进行商讨①“中国环境监测总站组织甘肃、陕西、四川三省就锑污染事件应急监测技术进行商讨”，http://www.gsep.gansu.gov.cn，甘肃省环境监测中心站，2015年12月4日，最后访问日期：2017年5月10日。。2015年12月2日，中国环境监测总站、甘肃省站、陕西省站、四川省站专家在陕西略阳交流了此次锑污染事件应急监测开展的情况，经过讨论，为进一步提高水质监测数据上、下游断面之间的可比性，三省统一了省界断面点位采样位置、分析方法和质控措施，并建立了数据共享机制。

图1 应急联动执行示意图

2.2 专家组靠前技术支撑

事件发生后，环境保护部紧急调集环境保护部华南所、环境保护部规划院、清华大学等单位的环境、矿业、水文、损害评估等方面的专家抵达现场，进行态势研判，先后制订了《甘陕川嘉陵江突发锑污染事件应急处置总体方案》、《嘉陵江甘陕川跨省锑污染事件全线达标调度方案》和《太石河锑污染控制总体方案建议》，指导地方政府筑坝阻污、工程除锑、调水削峰、应急监测、水厂改造、物资调配等。

为确保应急措施的可预见性和有效性，专家组还基于污染物实时动态监测和基础河流水文数据，构建了“太石河—西汉水—嘉陵江”三河径流逐时逐段水模型，预测污染物前锋位置，推断污染团的动态变化情况，为调节水库流量、投药削污等应急处置决策提供支撑。准确的污染物前锋预测保障了应急处置决策的时效性，充分发挥了应急处置措施的实效，有效防止了污染范围的进一步扩大。

甘肃、陕西及四川3省每天开展舆情分析，及时、适时将信息公开，向社会通报处置情况，避免了舆论炒作，在引导舆论方面发挥了积极的作用。同时，组织有关专家通过媒体宣讲锑对环境可能造成的影响、国内标准严于世卫组织推荐的标准等，积极回应社会关切，舆论应对措施有力得当，为应急处置工作创造了良好条件。

2.3 甘陕川跨省应急联动

事发后，三省均先后成立了省级或市级突发环境事件应急指挥部，统筹开展应对工作。经过共同努力，实现了甘、陕两省以全力控污降污为主、四川省以确保广元市群众饮水安全为主的既定目标。具体措施包括：

2.3.1 切断源头

甘肃省采取多项措施实施源头封堵，切断污染物继续进入太石河的通道。12月1日完成了破损2#排水井临时封堵，阻断了尾矿泄漏通道；通过铺设管道、开挖防渗沟渠、修建防渗坝体对事发地上游清水进行引流，实现与受污染区域隔离；截流尾矿库上游山泉水，阻止其进入排水涵洞冲刷残存尾矿浆；在尾矿库排水涵洞排水口周边设置围堰和防渗池，拦截处置涵洞渗出的高浓度污水。

2.3.2 筑坝拦截

甘肃省先后在太石河、西汉水构筑临时拦截坝198座。陕西省在西汉水段构筑了临时拦截坝4座，在有效减缓污水下泄、为下游应急处置争取时间的同时，也为在河道通过技术措施实现降污目的创造了条件。

2.3.3 水利调蓄

甘肃省先后对位于陇星锑业上游的红河水电站、苗河水电站实施关闸蓄水，减缓污染团下泄速度。陕西省先后利用葫芦头、张家坝和巨亭水电站等设施，拦截污染团并调集上游清水稀释。同时通过大流量下泄减少高污染团在广元市西湾水厂取水口的停留时间。

2.3.4 技术降污

经专家论证和实验，甘肃、陕西两省在沿线先后共建设了8套临时应急处置设施，采用铁盐混凝沉降法，降低水体中溶解态锑的浓度。

2.3.5 河道清污

为有效减少沉降在河道底泥及附着物中污染物锑溶解释放，甘肃省调集大型机械在太石河河床开挖深槽，主动引流河水腾出作业面，清运河道砂石、污染底泥及沉积物。

2.3.6 检测会商

2015年12月2日，中国环境监测总站、甘肃省站、陕西省站、四川省站专家在陕西略阳进行了座谈，三省交流了此次锑污染事件应急监测开展的情况，经过会议讨论，为进一步提高水质监测数据上、下游断面之间的可比性，三省统一了省界断面点位采样位置、分析方法和质控措施，并建立了数据共享机制。

2.3.7 饮水保障

三省在境内沿线河流受到污染后，均立即通告群众停止取水，并分别通过实施引山泉水等其他水源、车辆送水、水厂除锑工艺改造等措施保障沿线居民用水安全。四川省通过建设新水源应急供水工程、水厂改造工程，保证了供水水质和水量，最终保障了广元市群众的饮水安全。广元市采取了多种措施，赶在2015年12月7日污染带到达嘉陵江广元市城区段前落实到位并发挥作用，保证了群众饮水安全。建设两条5.5公里应急调水管道，引入水厂下游支流的南河水至西湾水厂，保证自来水源水供应；在住建部供水专家指导下，采用应急除锑工艺对西湾水厂原水进行深度处理，确保了出水水质达标；建设昭化区元坝水厂至城区供水主管网1.75公里应急管道，补充西湾水厂供水不足；组织力量对城市供水管网未覆盖的30个城郊居民集中居住点送水；建立南河应急饮用水水源地临时保护区，全力整治沿河污染源，落实人员巡查值守，确保水源水质。

2.4 处置过程的特点

本次水污染事件处置过程的主要特点表现在以下几个方面，应急联动主要体现在国家层面、中央与地方层面、省际层面、流域层面、政企层面等几个方面，既有横向跨部门、跨省际联动，又有纵向层级、流域联动。

2.4.1 高层关注，部委联动

国务院领导高度重视，三部委（环境保护部、与水利部、住房和城乡建设部）开展应急联动。

2.4.2 环保督导，上下联动

环保督导 亲临现场，目标明确，总体协调，分头督导，启动调查。

2.4.3 通力协作，跨省联动

甘肃——断源截污；陕西——治理降污；四川——饮水保障。应急期间，三省通过开展沿线水质调查检测、通告群众停用受污染水源、安排车辆送水、引其他清洁水源和实施水厂除锑工艺改造等措施，保障了沿线群众生产生活用水安全。

2.4.4 截污降污，流域联动

跨流域联动（纵向上中下游联动、空间水域联动） 太石河——西汉水——嘉陵江流域联动。

2.4.5 支援锑灯，政企联动

政企层面事发后，甘肃龙腾管业有限公司积极救援，完成500米钢波纹排水管道的安装（见图2）。聚光科技子公司北京吉天仪器有限公司召开紧急会议，调动研发、生产、销售及售后各部人员全力配合甘陕川三省锑元素的检测工作（见图3）。碧水源净水公司应邀参与了四川广元市西湾水厂污染水质净化解决方案，助力广元居民健康安全饮水。通过此次事件反映了企业在险情面前的社会责任担当及综合应变能力。

图2 甘肃龙腾管业有限公司积极救援

图3 吉天工程师在陇南现场调试仪器

2.4.6 群众参与，政民联动

甘肃陇南市委市政府组织市县乡村群众1.4万多人参与应急处置工作，修筑拦水坝46个，出动大型机械98台，及时开展了尾矿上游溪流外排、河道滩涂遗留尾砂处理等工作，对尾矿涵洞出水进行围堰，对太石河沿河3县投放絮凝剂40吨、石灰400吨。陕西省组织200余人、70余台工程机械设备加快葫芦头水库下游拦截设施施工进度。广元市城区南河段两边不少志愿者主动清除垃圾，力保不向南河投放污染物。

3 反思与建议

3.1 响应

这次事件发生后，甘、陕、川三省及有关方面分别启动应急响应。总体来看，这起事件的应急处置体现了属地管理原则，但三省呈现出分区域、分领域、分部门的分散应急响应状态，缺乏一个统一的、强有力的应急联动中心响应。这种响应机制使整个应急响应工作碎片化，一方面增加了环境保护部等中央部委协调、指导工作的难度，另一方面不利于信息沟通共享和应急保障资源整合，影响了先期响应的速度和效率。

3.2 预案

这次事件处置中，反映出甘、陕、川三省区域间尤其是上中下游流域间缺乏有效的应急联动预案。2013年10月25日，《突发事件应急预案管理办法》规定：“鼓励相邻、相近的地方人民政府及其有关部门联合制定应对区域性、流域性突发事件的联合应急预案。”很显然仅有“鼓励”力度显然不够。针对这次事件，没有跨界、跨域联合应急预案，第一时间如何应急联动、联合应对？因而缺乏应急工作的规范性和主动性。同时，也会影响到安监、环保、水利等部门日常联动工作（包括安评环评准入、信息共享、联合执法、联合演练、形成监管合力等）的开展。实际上，2013年8月29日，甘、陕、川、青、宁五省（区）环境保护厅签订了《黄河长江中上游五省（区）环保厅应对流域突发环境事件联动协议》；2013年10月9日，甘、宁、蒙三省区环境保护厅签订了《黄河甘宁蒙段跨界突发环境污染应急响应联动合作机制建立协议》，由此可看出流域性联动创议之端倪，遗憾的是这一联动创议后续没有深入推进，仅仅停留于“纸质抽屉”。

3.3 指挥

《国家突发环境事件应急预案》（2014年12月29日颁布并实施）中规定：“突发环境事件应对工作坚持统一领导、分级负责，属地为主、协调联动，快速反应、科学处置，资源共享、保障有力的原则。”其中“统一领导”在跨省应急联动中怎么体现？在跨域突发环境事件中，谁对整个区域系统的应急处置与指挥调度工作全权负责？谁来协调三省应急管理部门行动的一致性？假如在同一时段发生类似的环境污染事件，环保部同时用何种方式开展指导协调工作？这次事件的应急处置工作，对跨省应急联动的指挥组织体系构建有何启示？事件应对中“指导”和“指挥”的边界如何界定？是否需要建立联动中心（一个统一的、强有力的区域综合协调机构）？

3.4 埋单

经环境保护部组织调查认定，此次事件是一起因陇星锑业尾矿库泄漏责任事故次生的重大突发环境事件，共造成直接经济损失6120.79万元，这还不包括事故对当地生态环境的影响及修复费用。而肇事的企业是甘肃陇星锑业有限责任公司。甘肃省陇南市中级人民法院已经受理了由中华环保联合会提起的环境公益诉讼。诉讼请求中包括要求陇星锑业支付应急处置费用、生态环境修复费用等。有关专家则表示，肇事企业陇星锑业或面临巨额赔偿。可现实中企业赔偿能力十分有限，政府往往为企业污染事故埋单。面对这样一种窘境，可否探讨建立政府应急储备基金和企业投保环境污染责任保险等制度，充分发挥市场作用，实现政府、企业和市场的良性互动？

图4 跨域（界）应急联动的逻辑框架

4 思考与构想

一个完整的公共安全管理体系，是站在整个社会的角度来思考全社会的安全需求，动员全社会力量来保障公共安全；是政府部门全部工作的总和，而不是某些部门的几项工作。一个有效的跨界应急联动机制，至少应涵盖目标原则、组织体系、运行机制、法律制度、协调与技术等方面。因此，解决现实中存在分领域、分部门的分散应急管理（“政府主体、多头指挥、联动失灵”等）的问题，应树立全局性、整体性、系统性应急思维去解决。基于以上思考，对区域应急联动逻辑框架及运行机制提出初步构想（见图4）。

4.1 基本目标

一是统一指挥。统一行使应急权的权威机构。应急管理权主要源自地方政府权力让渡或上级政府授权。二是整合资源，即全面整合应急资源管理网络。三是降低危害，即最大程度地控制并减少危害和损失。四是提升能力，包括预见力、监测力、处置力，做到及时有效。

4.2 构建原则 一是全面性

涵盖各类致灾因子的所有方面；兼顾防御、控制和善后各个环节。二是整合性。整合部门机构功能，调动专家技术专长，协调其它急需资源。三是层次性。不同级别的预案；不同层次的机构和力量。四是协同性。各联动单位之间的有效合作。五是灵活性。体系中各个功能模块，根据各种变化，便捷地进行组合和切换。

4.3 体系构成 一是组织管理体系

多元主体共治（政府、专家、社会等）。二是法律法规体系。保证应急主体行使应急管理权的合法性。三是应急保障体系。最基础的保障要素是人力、财力、物力、信息；贵在“合理布局、动态调配”。四是技术支撑体系。现代信息通信技术——综合信息平台（纵向、横向、斜向）；应急救援技术。五是应急预案体系。确保预案的完备性、逻辑性、可操作性、合法性。六是绩效评估体系。包括组织、制度、内容、过程、结果等。

4.4 联动过程

4.4.1 统一指挥和属地管理

区域应急联动指挥中心负责整个区域的危机处理与指挥调度。区域指挥中心和各个子系统指挥中心，按照职能和应急预案的规定，行使相应的统一指挥权。各地应急管理办公室和专业职能部门，则根据属地管理原则，按照应急种类的不同来实施应急救援。

4.4.2 区域联动和上下对接

考虑到可能发生的区域性紧急事件和社会危机，将会产生跨区域应急救援和信息共享需求。区域应急联动机制建设，应着重考虑上下对接与区域互联问题。一方面，区域指挥中心应实现与中央政府、地方政府及有垂直领导的部门相应的指挥中心联动，保证在通信网络、信息网络和资源网络上的互通；另一方面，区域内不同部门或机构进入应急状态后，必须保持相互联络与相互协调。

4.4.3 合作共治和社会资本

应急管理视野下的社会资本是为了提供公共安全和服务而被动员和使用的社会结构性资源。有效的应急管理需要政府、企业、民间组织、社会公众乃至国际社会等多元主体的共同参与和相互支持。在强调政府主导作用的同时，最大限度的调动社会资源、拓宽社会参与渠道，形成全民动员、集体参与、上下联动、网络应对的综合治理格局。

总之，通过对“11•23”水污染事件案例分析研究，在今后的工作中必须着力解决“政府主体、多头指挥、联动失灵”的现实问题，树立全局性、整体性、系统性应急思维，构建政府主导、部门联动、专家支撑、民众参与、企业担责、市场协作的全方位立体化的应急联动机制。

作者单位：1.甘肃行政学院应急管理 培训中心 2.临夏现代职业学院