在全省人大规范性文件备案审查工作会议上的讲话（摘要）

省人大常委会副主任 夏 耕

在全省人大规范性文件备案审查工作会议上的讲话（摘要）

省人大常委会副主任 夏 耕

10月12日至13日，全省人大规范性文件备案审查工作会议在淄博召开。省人大常委会副主任夏耕出席会议并讲话，省人大常委会法工委主任周杰作总结讲话，6个设区的市人大常委会负责同志作了交流发言。这些讲话和发言具有很强的指导性和针对性，现予以摘登，供大家学习借鉴。

（2017年10月12日）

今天我们召开这次会议，主要任务是贯彻落实全国人大常委会关于加强备案审查工作的要求，总结交流我省备案审查工作情况和经验，研究分析备案审查工作面临的新形势、新挑战，探讨如何进一步加强备案审查工作，维护国家法制统一，保障宪法法律实施。

党的十八大以来，党中央和全国人大常委会多次对加强备案审查工作做出重要部署。十八届三中全会提出，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度；十八届四中全会要求，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。在全国地方立法研讨会、座谈会上，张德江委员长、李建国副委员长反复强调，规范性文件备案审查是宪法、法律赋予人大及其常委会的一项重要监督职权，是维护我国法律体系内在科学和谐统一的重要手段，也是一项具有中国特色的宪法监督制度，要求进一步健全备案审查机构、完善备案审查制度、强化备案审查实效。所有这些都充分体现了党中央、全国人大常委会对备案审查工作的高度重视，对我们做好备案审查工作具有很强的指导意义。

进一步深化对备案审查工作重要性的认识，加强备案审查制度和能力建设，深入推进备案审查工作的开展，切实做到有件必备、有备必审、有错必纠，维护国家法制统一，是各级人大常委会的一项重要任务。刚才，6个市人大常委会的负责同志分别介绍了本市备案审查工作情况和经验，讲得都很好，各有特色，希望大家认真学习借鉴。下面，我就贯彻落实好党中央和全国人大常委会的部署要求，进一步做好我省规范性文件备案审查工作，讲几点意见。

一、对备案审查制度的重要性要有充分认识

备案审查制度，从本质上讲，是具有中国特色的宪法制度和宪法监督制度，担负着保障宪法和法律实施、维护国家法制统一的重要使命。要从实现全面依法治国，维护国家法制统一，保障宪法和法律有效实施的高度，深刻认识备案审查工作的重要性。

（一）做好备案审查工作是坚持党的领导、建设社会主义法治的内在要求。习近平总书记在论述全面依法治国时强调，坚持党的领导是社会主义法治的根本要求。十八届六中全会提出，要向党中央看齐，向党的理论和路线方针政策看齐，向党中央决策部署看齐，做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做。坚持党对社会主义法治的领导，一方面要通过不断提高立法质量，使宪法、法律、法规和各类规范性文件正确体现党的路线方针政策；另一方面要通过不断加强备案审查，确保社会主义法律体系形成协调统一、内在和谐的有机整体。因此，加强对规范性文件的备案审查，确保其内容的合法性、适当性，是坚持党的领导、建设社会主义法治的内在要求，对于贯彻落实党的路线方针政策，确保宪法和法律、法规有效实施，全面推进依法治国，维护公民、法人和其他组织的合法权益，意义重大。

（二）备案审查制度是一项重要的宪法制度和宪法监督制度。备案审查制度是一项宪法性制度，有明确的宪法依据。张德江委员长指出：“规范性文件备案审查是宪法法律赋予人大的一项重要监督职权，是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度设计。”我国宪法对全国人大撤销行政法规和地方性法规作出了规定，这些规定是从监督职权的角度作出的，是宪法监督制度的重要组成部分。全国人大组织法、地方组织法、立法法、监督法等相关法律，也对备案审查制度作了相应的规定。我国的备案审查制度，是在党的领导下，不断总结历史经验，伴随着全面推进依法治国的历史进程逐步形成并不断完善的。这项制度不同于世界上其他国家的宪法监督制度，有着鲜明的中国特色，并与人民代表大会制度高度契合。随着制度的不断完善和工作的不断深入，备案审查作为人大监督工作的重要组成部分，其作用和价值正日益凸显。

（三）加强备案审查工作是中国特色社会主义法律体系发展完善的必然要求。中国特色社会主义法律体系形成以前，我国法治建设的重点在于解决“有没有规矩”的问题，这符合当时经济社会发展的实际需要，也符合法治建设发展的阶段性特征，对于填补法制空白、解决一些领域的突出社会矛盾起到了积极作用。随着中国特色社会主义法律体系宣告形成，我国的法治建设也逐渐进入了关注“规矩好不好”的新阶段。一方面，由追求立法数量向强调立法质量转变，立法的科学化、民主化和精细化水平不断提高；另一方面，由重制定、轻审查向制定与审查并重转变，不再仅仅满足于提高某一件法律、法规的立法质量，而是更加注重于法律体系内在的和谐性和整体质量的提升。因此，做好备案审查工作，是确保宪法、法律、法规和各类规范性文件协调一致，维护国家法制统一，提高法律体系整体质量的必然要求。

二、对备案审查工作面临的形势要有理性分析

各级党委的重视和支持为加强备案审查工作提供了重要保证。今年7月，刘家义同志还专门就修改我省备案审查规定作出批示，要求将该法规修正案送省委、省政府领导同志和相关部门征求意见，对于提高该法规的修改质量发挥了重要作用。总体上看，我省各级人大备案审查工作成效显著，但还存在不少问题，面临着诸多挑战。

（一）赋予设区的市立法权，造成备案审查工作任务急遽增加。立法法修改后，赋予设区的市立法权，是我国立法体制的重大变化，是加强地方政权建设的重大举措，同时也给备案审查工作带来了新的挑战。就我省情况来看，一方面，省人大常委会接收报备的市政府规章数量大幅度增加，2015年接收报备的市政府规章只有3件，2016年增加到19件，今年截止到9月底已经接收了17件；另一方面，14个设区的市人大常委会接收报备的规范性文件中增加了政府规章，报备文件的等级和效力明显提升。市政府规章作为一类重要的规范性文件，审查难度较大，除了上位法层级多、专业性强外，还具有鲜明的地方特色，这就要求从事备案审查工作的同志不仅要本着高度负责的态度，切实履职尽责，把工作做扎实、做到位，而且要切实加强学习，提高专业素质，以胜任审查工作。

（二）改革不断深化造成价值判断和利益取舍发生变化，加大了备案审查工作难度。随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化、上位法不断完善，做好地方立法和规范性文件备案审查工作的难度也在不断加大。既要确保与党中央精神和上位法保持一致，又要解决好工作中面临的实际问题，对立法和备案审查工作人员的政治站位和专业素质提出了更高要求。中央严肃处理了甘肃省祁连山自然保护区生态环境遭受严重破坏一案中“立法放水”的问题，给我们敲响了警钟。地方各级国家机关制定的规范性文件，其目的与价值在于保障宪法法律的有效实施和经济社会的健康发展，而不能只从本地区、本部门的眼前利益出发，揽权推责、打“擦边球”，更不能公然与党中央精神相背离、与法律法规相抵触。这就要求从事备案审查工作的同志，对工作的复杂性要有清醒的认识，不仅要努力提高专业素质，更要努力提高政治站位，在工作中把准方向，坚持原则，一旦发现上述问题，坚决予以纠正。

（三）社会各界对备案审查工作的关注度日益提高，向我们提出新的课题。随着全面推进依法治国战略的实施，法治观念日益深入人心，社会各界对于各种具体行政行为和司法案件的监督意识越来越强，而且对于法律、法规和各类规范性文件的制定越来越关注，通过各种合法渠道反映利益诉求、参与法治建设进程的愿望越来越迫切。从最初搞不清备案审查与信访的区别，到现在能够提出形式完备、指向清晰的书面审查建议，人民群众对于备案审查制度逐渐了解，期望通过备案审查维护国家法制统一、维护自身合法权益的意识日趋强烈。这既体现了全社会法治观念的不断增强，也对备案审查工作提出了更高要求，积极回应民众关切，引导人民群众有序参与备案审查工作，是改进和加强备案审查工作必须解决的重要课题。

（四）制度和能力建设滞后，在一定程度上阻碍着备案审查工作的深入开展。十八届四中全会以来，备案审查工作面临的形势和承担的任务都发生了深刻变化，党和人民群众对于备案审查工作的要求和期望越来越高，与之相比，我省各级人大常委会的备案审查制度和能力建设还有较大差距，难以适应新形势、新任务的需要。首先，制度建设有待加强。立法法修改后，我省备案审查规定也已经进行了相应修改，全省各级人大常委会都面临抓好具体落实、健全完善配套制度和措施的艰巨任务。其次，信息化建设滞后。总体上看，大多数设区的市备案审查工作还是采取传统工作方式，难以适应新形势下工作量大幅度增加的现实情况。再者，队伍建设仍相对薄弱。突出的问题表现在，有的地方虽然设置了机构、配备了人员，但主要从事的却不是备案审查工作，严重影响了备案审查工作顺利开展。

对以上挑战和问题，还需要我们认真面对，上下一起努力，采取切实措施加以改进。

三、对改进和加强备案审查工作要有明确思路

改进和加强备案审查工作，必须进一步提高认识、坚定方向，正视差距、明确思路，从建立健全制度、提升能力素质入手，以创新的思维开展工作，切实做到有件必备、有备必审、有错必纠，切实维护国家法制统一。

（一）深化对备案审查工作重要性的认识，切实增强坚持党的领导的自觉性。规范性文件备案审查，是一项政治性、政策性和法律性、实践性都很强的工作，必须牢固树立“四个意识”，提高政治站位，以高度的责任心和使命感来做好这项工作。具体从事这项工作的同志，要切实提高认识，保持高度的政治敏锐性，遇到问题时，不仅要善于从法律层面来分析，更要善于从政治上和经济社会发展的全局上来分析研究。各级人大常委会要增强政治自觉，切实加强党对备案审查工作的领导，建立健全重大敏感问题向党委请示汇报制度，确保备案审查工作始终保持正确的政治方向。要立足维护国家法制统一，在党委的领导下，积极探索人大常委会在衔接联动机制中的功能和定位，确保把所有规范性文件纳入备案审查范围，使违宪违法违规的规范性文件能及时得到依法撤销和纠正。

（二）加强制度建设，努力实现备案审查工作的制度化和规范化。制度建设就是立规矩。目前备案审查工作还没有形成全国统一的法律规范，大家开展工作依据的仍然是立法法、监督法的相关规定，其中有很多都是原则性的规定。这种状况，既为地方人大开展备案审查工作带来了不确定因素，造成了一些不便，同时，也为地方人大进行开创性的制度建设留下了充分的空间。去年，在济宁召开的全国人大规范性文件备案审查研讨会上，全国人大常委会法工委负责同志明确提出：“在制度建设过程中，要上下联动、左右协调，统一规范。有的可以地方先行，有的可以全国人大引领，还有的可以学习借鉴兄弟部门的成熟做法和制度。”近年来，我省各级人大常委会在备案审查制度建设方面进行了积极的探索，取得了丰硕成果，制定了与备案审查规定相配套的一系列工作制度和规范。下一步，各级人大常委会还要继续加强制度建设，尽快建立健全覆盖备案审查工作全过程，程序完备、机制完善、责任明确、措施有力的制度体系，为改进和加强备案审查工作打下坚实的制度基础。

（三）注重能力建设，紧紧抓住改进和加强备案审查工作的关键。首先，要重视加强队伍建设。队伍建设是备案审查能力建设的基础。刚才6个市的发言都提到了工作力量不足的问题，大家从工作力量不足的现实出发，想了很多办法来提高备案审查工作效率和质量，比如借助“外脑”协助开展审查工作，提高工作的信息化水平等，并取得了可喜的成效。但是，改进工作方法和手段并不能取代建设一支规模适当、相对稳定、素质优良的备案审查工作队伍。张德江委员长两次在全国会议上讲话强调机构人员问题，足见其重视程度。随着备案审查工作任务不断加重、要求不断提高，人员的数量不足、素质不高会让工作越来越被动。在这里提醒大家，对于备案审查工作机构和人员的问题，必须给予足够重视，特别是在座的各位市人大常委会分管主任必须高度重视、大力推动，不仅要健全机构、配足人员，而且要配备合格人员，并切实加强培训、提高素质。会后，请各位分管主任向主要负责同志认真汇报，尽快将张德江委员长的指示贯彻落实好。其次，要重视加强信息化建设。加强信息化建设是备案审查能力建设的重要内容，也是全国人大常委会的明确要求。对于信息平台建设，刘家义同志作出指示，柏继民同志多次强调，各级人大常委会一定要高度重视，下大力气加强我省备案审查信息化平台建设，不断推动我省规范性文件备案审查工作更加规范、专业、高效地开展。目前，省人大常委会正在按照全国人大常委会“标准、网络、内容、数据四统一”的要求和刘家义同志的指示精神，抓紧推进信息平台建设工作。平台建成后，要抓紧组织培训，尽快将信息化的效能和优势发挥出来。全国人大常委会已经提出要建设覆盖全国、互联互通的备案审查信息平台，外省部分市、县已经行动起来，希望我省各市、县人大常委会也要提前谋划，结合自身实际制定实施方案、列入财政预算，加快信息平台建设。

（四）回应人民呼声，深入推进备案审查工作有效开展。积极回应民众关切、重视并妥善处理公民的审查建议，不但是备案审查工作重要的组成部分，也是坚持以人民为中心的直接体现，立法法修改的时候就专门增加了向社会公开的内容，省人大常委会在修改备案审查规定的时候也做了相应规定，各级人大常委会一定要认真贯彻执行。据统计，自修改后的备案审查规定公布以来，打电话询问情况的明显增多，收到的书面审查建议已有4件。人民群众关注度的提升，是对改进和加强备案审查工作的激励与促进。同志们在办理审查建议的时候，要吃透情况，既要全面掌握制定规范性文件的上位法依据，又要认真了解与之相关、相配套的制度和规定，以及规范性文件出台的客观背景，必要时还应当通过发函询问、召开座谈会和论证会等多种形式，广泛听取文件制定机关、有关部门单位、专家学者和公众的意见，确保审查意见合法合理，站得住脚、有说服力。向建议人答复的时候，也要耐心解释、细致说明，确保收到良好社会效果。

备案审查工作受到党中央和全国人大常委会的高度重视，受到广大人民群众的高度关注。我们要进一步增强责任感、使命感，把学习贯彻十九大精神落实到扎扎实实做好本职工作上，迎难而上、勇于担当，以积极的工作热情、务实的工作作风努力做好规范性文件备案审查工作，为维护国家法制统一、保障宪法法律有效实施、全面推进依法治国和法治山东建设作出贡献！