网上经办普及，社保征收可告别“代征”

■文／尧工

网上经办普及，社保征收可告别“代征”

■文／尧工

1994年颁布的《劳动法》第74条规定，社会保险经办机构负责社会保险费的征收，由此明确了社保经办机构的征管权。但当时我国社会保险制度刚刚起步，社保经办机构人员严重短缺、经费严重不足，于是部分地区规定社会保险费可以由税务部门“代征”，并由财政部门额外给予其一定比例的“代征费”。

近年，随着现代科技的不断发展，特别是“金保工程”建设的快速推进，各地社会保险网上经办大厅基本普及，社会保险费征收变得更加简单、便捷。特别是手机APP、各类自助终端的运用，使电子交易完全可以随时随地实现，不仅为广大参保人员提供了方便快捷的经办服务，也大大提高了工作效率，降低了管理成本，从而使社会保险费的征收通过各类金融平台即可自动完成，任何部门都无需再为此投入大量的柜员服务，最初由税务部门“代征”的前提已不复存在。

社保费征管权须贯彻“法定原则”

社会保险经办机构对于社会保险费的征管权，最早是在1994年的《劳动法》中明确的，但基于1999年的国务院《社会保险费征缴暂行条例》，逐渐形成了社保经办机构和税务机构的二元征收主体的格局。但从严格的意义上讲，该条例作为国务院的行政法规，同时规定两个征收主体，造成了体制上的矛盾；同时，该条例也明显与作为其上位法的《劳动法》相背离。

洪清∕ 摄

2010年颁布的《社会保险法》虽回避了上述问题，但规定社会保险费统一征收，并由国务院统一规定。社会保障权是宪法赋予公民的基本权利，社会保险费的征收直接影响公民基本权利的保障，因而其征管权应当也必须贯彻“法定原则”。从严格的法定原则要求看，社会保险费的征管不宜授权立法，而应当由法律直接作出明确规定。因此，目前真正能够成为社会保险费征管依据的，唯有《劳动法》，据此，社保经办机构应当依法行使征管权。

税务机关对税款的征管权，是来自税法的规定，尽管社会保险费征缴暂行条例允许税务机关代征社保费，但其实体法依据仍然是社会保险方面的法律、法规，而不是税收方面的法律、法规。因此，税务机关可以从事的仅仅是“代征”行为，并不享有实体法意义上的征管权。因此，从法律的角度看，社保经办机构从形式到实质，都享有社会保险费的征管权，税务机关并不具有征管权。此外，在现代信息技术条件下，委托其“代征”已不具有必要性和合理性，由此增加的行政成本已构成对纳税人所缴纳税款的不当使用。

税费征管权均应有“专属性”

现代国家治理是一个系统工程。从系统论的角度看，整个国家治理体系可分为若干个子系统，其中，社会保障系统和财税系统，分别担负着社会保障职能和维系国家机器运转的重要职能，两个系统既各有其存在的价值和功能，又需要加强协调配合，以共同实现国家长治久安的目标。

上述两个系统有诸多共同点，例如，两者都与资金的运行有关，都涉及收入、支出和管理三个方面，但其资金的性质、来源和用途各不相同，有着各自不同的目标。其中，社会保险费作为“费”，具有突出的受益性；而税收机关征收的“税”，则具有突出的无偿性。两者性质不同，直接影响着两个系统的定位和职能。

与两个系统职能相对应，其职权也各不相同。其中，社保部门对社会保险费的征管权，以及税务部门对税款的征管权，都是确保其职能实现的核心职权。如果没有这些职权，其职能实现就会受到影响。因此，这两项征管权，都应当具有“专属性”，并由相关法律规定加以保障。

上述两个系统的职能和职权分工，对于现代市场经济国家的治理至关重要。没有税款的征管权，国家就难以有效提供公共物品；没有社会保险费的征管权，国家就难以建立现代的社会保险制度，国民的基本人权就难以得到充分保障。因此，两个系统及其各自的职权，不应互相替代，更不能转让；只有在有效的分工之下，才能使两个征收主体各司其职、各尽其责，从而共同实现国家治理的整体目标。

因此，从两大系统的职能分工和职权分配角度看，社会保险费的征管权由社保系统来行使，是符合我国社会保险发展规律的，也是科学的、恰当的，有助于保障社会保险费独立地收、支、管，避免与其他资金产生混同，也有助于避免因职能的不一致而影响效率和公平。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》，已明确地税部门对收费基金等的征管职责，强调将依法保留适宜由税务部门征收的行政事业性收费、政府性基金等非税收入项目，改由地税部门统一征收。于是，一些地区和部门误认为该方案中规定的“政府性基金收入”包括社会保险费收入。但按照财政部《关于印发〈政府非税收入管理办法〉的通知》（财税[2016]33号）规定，非税收入是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入，并明确规定非税收入不包括社会保险费。因此，即使按照上述改革方案，也不能将社保费等同于非税收入由地税部门征收。

随着我国中央税和共享税的增多，特别是“营改增”全面试点的推开，国税部门和地税部门的工作量明显失衡，1994年以来分设两套税务机构所带来的问题日益凸显。财税体制改革客观上带来的地税部门冗员过多，应在财税体制深化改革过程中解决，而不宜通过改变运行良好的社保体系的办法解决。

随着现代信息技术的发展，以往靠营业大厅网点服务的优势逐步弱化，包括税务部门在内的各类经办业务逐步被电子信息平台取代，即使地税部门征收多种费用，也未必能改变其工作量不足的问题。

此外，还有观点认为财政、税务与社保部门应形成制衡机制。在社保系统内部，社保费的收入、支出和管理，已通过相关制度安排，形成了有效的制衡。尤其是社会保险基金管理“收支两条线”已写入《社会保险法》，通过几十年的实践，证明是一个能够确保基金安全的有效的“制衡机制”。任何部门都不应变相超越职权，所有职权的行使，所依据的法律或规则，都必须有合理性和合法性，否则，就难以实现良法善治。

逐步用网上经办取代“代征”

因立法不当而导致管理职权配置的混乱，不仅影响国家职能体系的效率，徒增协调成本，浪费大量行政资源，也与党中央、国务院关于建立现代国家治理体系的总体要求不符，与依法治国、依法行政的基本理念相悖。解决社保费征收体制问题，不仅需要国家的顶层设计，更需要厘清国家治理体系中的基本原理。这是在我国全面深化改革的过程中，在涉及部门利益以及相关体制问题时，必须特别重视的问题。为此，提出如下建议——

一是尽快厘清社会保险费征管权的归属，严肃依法征收、依法管理，切实维护公民的社会保障权益。

二是充分考虑我国社会保险事业发展的实际，遵从我国社会保险的发展规律，按照党中央、国务院提出的“健全社会保障经办服务体制，建立更加便民快捷的服务体系”总体要求，全面保障社会保险经办机构征收管理权，依法征收社会保险费。

三是充分利用现代服务技术，建立方便快捷的社会保险经办服务，在互联网、人工智能大发展的背景下，进一步完善网上经办服务，替代柜员人工，缩短管理环节，让缴费更加快捷、更加高效、更加便民。

四是依法理顺部门职责，提高行政效率，按照国务院职能分工，各司其职，并逐步用社保网上经办服务取代“代征”环节。

五是切实推进经济体制改革的协调发展，研究真问题，解决真问题，可以考虑通过完善财税体制合理解决“营改增”等带来的冗员问题。■