土地储备，路在何方

文盘锦市国土资源局 马兰天

土地储备，路在何方

文盘锦市国土资源局 马兰天

2017年6月1日，财政部、国土资源部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》，规定2017年先从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为，促进土地储备事业持续健康发展，今后还将逐步扩大范围。这对当前略显萎靡的土地储备工作起到极大提振作用，本文作者作为盘锦市土地储备从业人员，从当前土地储备面临的瓶颈问题出发，以盘锦市为例，结合当前国家对土地储备政策的调整变化，探索讨论土地储备未来的发展方向。

当前盘锦市国有土地储备存在的问题

1.机构职能收窄弱化。根据财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》规定：自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构（包括银行、信托、金融租赁等所有可以发放信贷的金融机构）举借土地储备贷款。作为盘锦市国有土地储备机构两大职能之一的融资职能失去了政策空间。同时，随着全市“1+6+2”国资国企资本运作体系各项措施的逐步落实，原有的融资业务和债权债务也随之剥离至市国资公司，土地储备机构职能收窄。

2.隶属关系调整变化。根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》规定，各地土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理。按照《关于设置盘锦市土地储备中心的通知》文件精神，市级土地储备机构市国有土地储备中心隶属于市政府，各县区土地储备机构参照执行，但按照新文件要求，各级土地储备机构作为市、县政府直属全额拨款事业单位的原有隶属关系相应的也相应发生了调整变化。

存在的机遇

2017年6月1日，财政部、国土资源部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》，规定2017年先从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为，促进土地储备事业持续健康发展，今后还将逐步扩大范围。

发行土地储备专项债券并非新鲜事，在很早以前就已经有地方政府尝试进行发债，但引人关注的是财政部、国土资源部首次对地方政府进行土地储备专项债券发行制定实施管理办法，并明确2017年先从土地储备领域开展试点，发行地方政府专项债券，这无疑为当前略显萎靡的土地储备工作打了一剂强心针；同时，我们也关注到财政部、国土资源部出台该管理办法的大背景正是江苏等五省因利用融资平台公司违法违规举债而被财政部问责，反映了国家对当前土地融资和地方政府发行债券工作的高度关注。

面临这样的机遇与挑战，到底是抢抓机遇还是保守观望，这是当前各级地方政府面临的一道选择题，盘锦市政府亦不能例外。笔者认为，虽然近些年来，国家的金融政策多次出现变化，但总体的方针方向并未发生改变，就是要完善金融结构，调整基础性条件和制度环境，强调市场主导、政策推动的有机结合，转换政府角色，注重以市场需求为导向，遵循市场规律，在金融结构的调整与优化中，始终坚持合理规制下的金融创新?。遵循这样的方针，即便面对政策变化，土地储备工作依然能够做到有方向、有目标。在当前经济下行大环境下，各级地方政府普遍面临着资金短缺问题，发行政府债券，缓解资金压力无疑是一种解决当前问题的最优途径，而作为债券抵押物的土地具有良好的保值增值属性，这也是财政部、国土资源部明确指出政府发行债券先从土地储备领域开展试点的重要原因。

探索土地储备的未来方向

分析盘锦市本身，不得不面临的问题的是当前资金缺口依然很大，经济运行的状况低迷，政府急需盘活资产，全市“1+6+2”国资国企资本运作体系建立正是盘锦市金融体系探索创新迈出的重要一步，但正如前文提到文件出台的大背景正是江苏等五省因利用融资平台公司违法违规举债而被财政部问责，细究政策出台的深意，正是封堵变相举债“后门”， 通过开“正门”发行土地储备专项债券，将用于偿还专项债务的土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，保障合理的融资需求。基于以上分析，笔者对土地储备工作的未来方向提出如下设想。

1. 建立完善的土地储备制度

土地储备工作涉及面广、牵涉的利益群体复杂，因此建立科学高效的土地储备制度是工作稳定高效开展的根本保障，这既需要明确相关各部门、单位之间的分工，又需要对上下级土地储备机构关系准确厘定，还需要建立市级层面相关的工作协调机构。当前，盘锦市国有土地储备管理的相关办法依然没有正式出台，而因为没有明确的制度规定，部门与部门之间、市本级与县区之间职责划分厘定不清，工作经常出现交叉重叠，数据之间存在冲突，在工作中更多的还是依靠市政府去协调，导致储备工作的开展步步维艰。面临当前依法治国的大背景，土地储备管理办法出台应该说是大势所趋，有了制度才能明确相关部门的职责，有利于相关部门进行平等协调沟通，保障土地储备顺利开展，真正做到“一个渠道进水，一个水池蓄水，一个龙头出水”。

2.准确定位土地储备机构的职能

按照《土地储备管理办法》第二条规定，土地储备是指市县人民政府为实现调控土地市场、促进土地资源合理使用，依法取得土地，进行前期开发储存以备供应土地的行为。因此，《关于设置盘锦市土地储备中心的通知》明确市土地储备中心承担全市城区土地储备工作，具有土地储备计划管理和开发利用、相关资金管理职能，并负责土地收购整理的成本核算及拟供应土地价格的评估测算等事务。各县区、经济区土地储备中心职能编制上也大多作了类似的规定。但在过去实际工作中，从市本级到各县区、经济区土地储备机构除了融资职能，储备职能大多处于虚化状态，收购储备、整理开发、挂牌出让等环节基本不参与，导致土地储备中心被单纯的定义为融资平台机构。因此准确定位土地储备机构职能，统筹规划相关部门的隶属关系，将土地储备机构的收购储备、整理开发等职能充分发挥，发挥土地储备调控土地市场的优势，真正实现土地利用收益的最大化迫在眉睫。

3.抢抓政策改革机遇

面对政策改革的新机遇，我们不妨拿出“摸着石头过河”的探索精神，抢先一步，快人一等。当前整体经济形势处于下行趋势，作为按政府性基金收入项目分类发行的第一个专项债券，土地储备专项债券带有明显的探路性意义，如果我们能抢抓机遇，发挥土地储备领域债券试点的先行优势，科学建立土地储备项目库，对项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况“阳光”安排、统一规划，市场就能够据此对项目信用、操作风险等指标作出清晰的判断与评估，进而避免产生不良的投资预期，势必会激发民间资本的潜力，吸引更多社会资本参与地方政府债券的投资。因此，无论是从缓解政府资金压力，还是从盘锦发展改革角度出发，做实土地储备都有着积极意义。