大城之变

文/周楚军

大城之变

文/周楚军

九州云起，大城定心。党的十九大胜利召开前夕，经中共中央、国务院批复同意，《北京城市总体规划（2016年-2035年）》正式发布，一张北京城市格局和未来发展蓝图，已然绘就。

身处新时代，北京将如何牢固树立新发展理念，努力建设国际一流的和谐宜居之都？立于新起点，这座千年古都该怎样贯穿历史、现状和未来，成为世界超大城市可持续发展的典范？

都与城，舍与得；疏解与提升，一核与两翼。北京未来20年的发展战略，就这样逐渐清晰。

掷地有声——沿着总书记指引的方向

2014年2月26日，习近平总书记视察北京时，对做好北京发展和管理工作作出了指示，为更好地贯彻落实总书记重要讲话精神，北京市委、市政府组织启动了新一轮总体规划编制工作。北京市采取“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作模式，开展了九大方面38项重点专题研究。编制过程中，组织召开了40余次专家研讨会，近200名各领域专家学者提出了宝贵的意见和建议。

今年2月23-24日，习近平总书记再次视察北京工作并作出重要指示。在市委、市政府主要领导的主持下，北京市迅速组织力量深化城市总体规划编制工作，反复对总规文本进行修改完善，较大的修改前后已16稿。期间，专门向住房城乡建设部作了汇报，听取了京津冀协同发展专家咨询委员会的意见，征求了全市各方面和社会各界的意见，提请市人大、市政协进行了审议和协商，在北京规划展览馆面向社会进行了规划成果公示。组织召开了市政府常务会、市委常委会，以及有中央各有关部门和军队单位参加的首都规划建设委员会全会，对《总体规划》进行了审议。5月17日，市委召开十一届十四次全会研究审议总体规划送审稿，一致同意上报党中央、国务院审定。

6月27日，习近平总书记亲自主持中央政治局常委会，专题听取了北京城市总体规划编制工作的汇报，并作出重要指示，再次体现了对首都工作的高度重视和亲切关怀。随后，北京市召开市委常委（扩大）会、市委十二届二次全会，部署学习总书记讲话精神，并组织对《总体规划》成果进一步修改完善，再次上报党中央、国务院。

北京市规划和国土资源管理委员会有关负责人表示，将习近平总书记重要思想落地落细、形成生动实践，成为本次城市总体规划编制最大的特点。3年里，编制起草组将总书记系列重要讲话精神当成案头卷、工具书，认真学、反复学，不断深入准确全面领会指示精神的内涵，不断落实到具体规划内容中。

四个服务——打造全域空间规划

据北京市规划国土委相关负责人介绍，本次城市总体规划要求北京的一切工作必须坚持全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位，履行“四个服务”的基本职责。有所为，有所不为，着力提升首都功能，有效疏解非首都功能，做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致。

该负责人表示，规划提出处理好“都”与“城”的关系，要紧紧围绕实现“都”的功能来谋划“城”的发展，努力以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能。城市总体规划将“四个中心”战略定位作为城市性质和功能的统领，并分别提出了空间布局规划方案，在空间和资源要素上提供保障，以切实增强首都功能的服务保障能力，不断提高“四个服务”水平，更好地服务党和国家发展大局。

本次城市总体规划建立了“多规合一”的规划实施及管控体系，以城市总体规划为统领，统筹各级各项规划，实现底图叠合、指标统合、政策整合，确保各项规划在总体要求上方向一致，在空间配置上相互协调，在时序安排上科学有序。

首先，坚持全域空间规划，通过城市总体规划与土地利用总体规划的两规合一，形成全域空间规划的基础底图。

其次，加强指标统合，加强对城市总体规划总目标的分解细化，综合社会发展、产业、住房、交通、市政、环境保护、公共服务等各级各类专项规划的核心指标，形成建设国际一流的和谐宜居之都评价指标体系、城市总体规划实施指标体系，并在下一步规划实施中进行实时监测，将监测结果作为规划实施评估和行动计划编制的基础。

再次，加强政策整合，通过完善政策机制，推动政府、社会、市民同心同向行动，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理；围绕疏解、整治、提升、发展，细化完善配套落实政策，加强各项政策的协调配合；完善技术标准和规范体系，建立两规合一的用地分类标准和规则；按照区域统筹、综合平衡的原则，建立以区为主体、以乡镇（街道）为基本单元的统筹规划实施机制。

划定红线——严格实行底线约束

本次城市总体规划坚持以资源环境承载能力为刚性约束条件，确定人口总量上限、生态控制线、城市开发边界三条红线，以减缓人口持续过快增长给城市交通、公共服务、基础设施和社会管理带来的巨大压力，避免生态空间被继续侵占，遏制城市无序蔓延。

新版规划坚持集约发展，框定总量、限定容量，以资源环境承载能力为硬约束，按照以水定人的要求，根据可供水资源量和人均水资源量，确定北京市常住人口规模2020年控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平。

为实现这一目标，规划提出，要抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，通过疏解非首都功能，实现人随功能走、人随产业走；深入推进京津冀协同发展，促进北京及周边地区的融合发展，充分发挥北京“一核”的引领作用，强化北京、天津双城主要引擎作用，实现北京城市副中心与河北雄安新区比翼齐飞，共同构建京津冀网络化多支点城镇空间格局，推动非首都功能疏解和承接聚集；调整人口空间布局，降低城六区人口规模，城六区以外平原地区的人口规模有减有增、增减挂钩，山区保持人口规模基本稳定；完善人口调控机制，健全分区域差异化的人口调控机制，实现城六区人口规模减量与其他区人口规模增量控制相衔接。

减字当头——倒逼城市发展转型

北京市规划国土委相关负责人表示，新版北京城市总体规划体现了中央的要求，是一个名副其实的“减量规划”。主要包含以下几个方面内容：在全市减少城乡建设用地总量，降低平原地区开发强度，在核心区进行“两减”，即降低人口密度和建设密度，在中心城区进行“三减”，即减少常住人口规模、城乡建设用地、产业用地等。

规划在减量发展的过程中，还紧紧围绕总书记“北京要发展而且要发展得更好”的要求。一是牢牢把握好“舍”与“得”的关系，不纠结于量的扩张，而是立足于质的提高，通过舍掉“白菜帮子”，得到“菜心”，构建高精尖经济结构，打造北京发展新高地，通过疏解非首都功能，治理“大城市病”，提升首都功能，更好地服务国家发展，让群众有更多获得感。二是牢牢把握好疏解和提升的关系。总书记强调要紧紧抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，腾笼换鸟，腾出空间优先用于优化首都功能、发展与首都定位相匹配的产业。对拆除违法建设、整治开墙打洞后的街区，要加强设计导则引导，注重“留白增绿”，进行生态重塑，特别是增加补充便民生活服务设施，使疏解和提升相互促进、相得益彰。

规划提出了严控拆占比、落实增减挂钩、实施集体建设用地减量、严厉打击违法建设行为等具体措施，以实现“由增量发展到减量发展”的一次根本性的转型和改革。

调整结构——构建首都新格局

新版北京城市总体规划为落实城市战略定位、疏解非首都功能、促进京津冀协同发展，充分考虑延续古都历史格局、治理“大城市病”的现实需要和面向未来的可持续发展，着眼打造以首都为核心的世界级城市群，完善城市体系，在北京市域范围内形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，着力改变单中心集聚的发展模式，构建北京新的城市发展格局。

一核：首都功能核心区具体范围包括东西城，面积为92.5平方公里。核心区是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是历史文化名城保护的重点地区，是展示国家首都形象的重要窗口地区。

一主：中心城区即城六区，包括东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区。

一副：北京城市副中心，为原通州新城规划建设区，总面积约155平方公里。

两轴：中轴线及其延长线、长安街及其延长线。

多点：5个位于平原地区的新城，包括顺义、大兴、亦庄、昌平、房山新城，是承接中心城区适宜功能和人口疏解的重点地区，是推进京津冀协同发展的重要区域。

一区：生态涵养区，包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区，以及昌平区和房山区的山区，是京津冀协同发展格局中西北部生态涵养区的重要组成部分，是北京的大氧吧，是保障首都可持续发展的关键区域。

通过大力调整空间结构，明确核心区功能重组、中心城区疏解提升、北京城市副中心和河北雄安新区形成北京新的两翼、平原地区疏解承接、新城多点支撑、山区生态涵养的规划任务，从而优化提升首都功能，做到功能清晰、分工合理、主副结合，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出人口经济密集地区优化开发的新模式，为实现首都长远可持续发展奠定坚实基础。

一字之变——古城保护再认识

“旧城”和“老城”是对总面积为62.5平方公里的二环以里地区的不同叫法。在本次城市总体规划征求意见过程中，有市民代表提出，“旧城”在字面上往往被联想到陈旧的、破败的、衰落的等含义，不建议使用，因此规划参考市民意见，将以前惯用的“旧城”调整为“老城”，既体现了对历史的尊重、延续，也寓意着以此为起点指向未来的发展，体现了对城市发展规律更深的认识。

除了名称的调整，本次城市总体规划对老城地区的规划内容也进行了调整深化。例如，在坚持上版城市总体规划老城整体保护“十个重点”的基础上，通过功能疏解、城市修补、严格控制高度、恢复历史水系、塑造文化精华区、加大整治和治理力度等措施，进一步强化了十个重点的保护。

对于棋盘式道路网骨架和街巷、胡同格局的保护，本次城市总体规划明确提出要保护1000余条现存胡同及胡同名称，老城原则上不再拓宽道路。对于“胡同—四合院”传统建筑形态的保护，本次城市总体规划明确提出老城内不再拆除胡同四合院，最大限度留存有价值的历史信息。最终使老城成为保有古都风貌、弘扬传统文化、具有一流文明风尚的世界级文化典范地区。

南北平衡——推动功能整体优化

如何加强统筹协调，发展南城，实现南北平衡，是困扰北京城市发展多年的难题之一。本次城市总体规划针对这一问题提出了一些策略和措施，以推进南城发展，促进南北均衡：

规划从优化提升中心城区首都功能角度，对中心城南部的丰台区和朝阳区南部地区进行了功能定位。

从完善中轴线及其延长线角度，提出在南部地区结合南苑地区改造进行功能优化和资源整合，结合南海子公园、团河行宫，建设南中轴森林公园，在北京新机场建设城市南部国际交往新门户。从重大基础设施建设、生态环境治理、公共设施建设和重点功能区建设等几个方面提出有针对性的措施，以从整体上推进南部地区发展。

为实现城市整体功能优化，除了南北均衡发展之外，规划还提出了主副结合发展的要求，即加强中心城区非首都功能和人口疏解与北京城市副中心承接的紧密对接、良性互动。加强北京城市副中心与顺义、平谷、大兴（亦庄）等东部各区联动发展，实现与廊坊北三县地区统筹发展，发挥北京城市副中心服务优化提升首都功能、服务全市人民、进而辐射推进京津冀区域协同发展的作用。

规划提出了加强中心城区功能有序疏解与外围各区合理承接的内外联动发展、山区和平原地区互补发展、城乡发展以一体化等一揽子均衡发展的要求。

留白增绿——提高宜居环境品质

生态环境保护和建设是新版北京城市总体规划重点着力的部分。规划提出，2035年全市森林覆盖率达到45%以上，建成人均公园绿地面积17平方米。在区域层面提出强化区域生态环境联防联控联治，携手共建绿色生态空间，推动环首都森林湿地公园建设，加强山水林田湖保护修复，构建区域生态网络。

同时提出，在全市划定生态控制线，并严格管理生态控制区内建设行为，严格控制与生态保护无关的建设活动，基于现状评估分类制定差异化管控措施，保障生态空间只增不减、土地开发强度只降不升。规划提出健全市域绿色空间体系，构建“一屏、三环、五河、九楔”网络化的市域绿色空间结构，充分发挥山区整体生态屏障作用，建设一道绿隔城市公园环、二道绿隔郊野公园环、环首都森林湿地公园环，以永定河、潮白河、北运河、拒马河、泃河为主线建设河湖水系绿色生态走廊，打通九条连接中心城区、新城及跨界城市组团的楔形生态空间，形成联系西北部山区和东南部平原地区的多条大型生态廊道。

规划提出建设森林城市，2020年全市森林覆盖率达到44%，2035年不低于45%，与此同时，构建由公园和绿道相互交织的游憩绿地体系，优化城市绿地布局，结合体育、文化设施，打造绿荫文化健康网络体系，实现2020年建成区人均公园绿地面积由现状16平方米提高到16.5平方米，2035年提高到17平方米。

在中心城区，提出加强城市修补，坚持留白增绿，创造优良的人居环境。因地制宜，增加绿地游憩空间，通过腾退还绿、疏解建绿、见缝插绿等途径，增加公园绿地、小微绿地、活动广场，为人民群众提供更多游憩场所。开展生态修复，建设两道一网，提高生态空间品质，对绿地、水系、湿地等自然资源和生态空间开展生态环境评估，针对问题区域开展生态修复。重点规划建设绿道系统、通风廊道系统、蓝网系统。研究建立生态修复支持机制，不断提高生态空间品质。