检察机关提起公益诉讼制度诉前程序研究

摘 要 检察机关提起公益诉讼制度是一项全新的试点制度，本文通过分析诉前程序应遵循的基本原则，结合检察机关履行法律监督职责的程序及相关公益诉讼试点实践经验，试构建我国检察机关提起公益诉讼制度中诉前程序体系，完善相关制度设计。

关键词 检察机关 公益诉讼 诉前程序

作者简介：任晟缘，天津市河东区人民检察院监察科干警。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.059

最高人民检察院下发《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（下称《实施办法》），对检察机关提起公益诉讼的内容进行了进一步细化与规范。但目前对于检察机关提起公益诉讼的诉前程序仍然没有系统、具体的规定，本文将从检察机关视角，通过分析建立检察机关提起公益诉讼诉前程序的必要性、诉前程序设立应遵循的原则，试构建我国检察机关提起公益诉讼制度中诉前程序体系。

一、建立检察机关提起公益诉讼诉前程序的必要性

（一）防止检察权过度介入私法领域

在民事诉讼中，民事法律关系所涉及的大多为当事人意思自治的范围，应当由当事人充分行使“自治权”，决断自身的权益归属，作为纠纷的最终主宰，实现高度的意思自治。公权力对此应当表现为最大限度的包容，尽可能避免过多干预。在民事公益诉讼中，检察机关应当遵循司法是救济程序的最后关口的原则，保持检察权力行使的谦抑性，当国家和社会公共利益被侵害后，应该首先由被侵害利益或负有相关责任的主体，积极寻找并诉诸救济措施，检察权应保持审慎和谦抑，减少国家干预，以免偏离检察权的定位，违背诉讼规律。

（二）提高对行政机关行政行为的监督效率

行政公益诉讼的目的是通过诉讼，有效地防止、修正行政机关因不作为或乱作为给公共利益带来的损害，从而督促行政机关合法、合理行政。其终极目的在于监督行政机关的行政行为，有效保障公共利益，而并不是为了进行诉讼。因此必要对检察机关提起行政公益诉讼做出限制和规范，促使通过非诉的手段解决矛盾，从而有效避免出现滥诉行為，影响行政执法行为的有效性；同时也给予行政机关纠正违法行为的时间，维护其形象，提高对行政机关行政行为的监督效率。

（三）是节约司法资源的有效办法

进行公益诉讼时，检察机关和民事侵权责任主体、行政机关纠结于诉讼中，涉及民事主体、行政机关、审判机关等有关各方，在一定程度上消耗司法资源，会造成对国家公共资源的浪费。需要通过诉前程序确定是否真正有必要由检察机关提起诉讼，在竭尽其他救济途径之后，检察机关再提起诉讼，避免盲目过早介入诉讼，减少对社会资源和司法资源的浪费。因此，可以说设置诉前程序是节约司法资源的有效措施。

二、公益诉讼诉前程序制定应遵循的原则

（一）公益目的原则

公益诉讼是为了防止一些机关和组织、个人为了一己私利而致他人权益而不顾，对公共利益造成侵害这种行为的发生，促进社会秩序向良好的状态发展，所要维护的是公共利益，追求社会公平、正义。因此，在制定检察机关提起公益诉讼诉前程序相关制度时，也要秉承这一原则，即坚持公益目的原则，无论在民事公益诉讼还是在行政公益诉讼中，都要从公共利益目的出发，本着维护公共利益的终极目的，以保护公共利益作为制度设计的指南，这样才能真正实现公益诉讼的自身价值。

（二）有限干预原则

这项原则主要适用于民事公益诉讼中。检察机关代表着国家公权力，要避免发生利用公权力干涉民事纠纷之嫌，紧紧把握住有限干预这个基本原则。要在坚持维护公益的前提下，充分发挥其他组织和个人的作用，尽量避免自身介入其中。

（三）诉讼效率原则

美国著名学者和法官波斯纳主张，正义的第二种涵义，也许是最普通的涵义是效率。 澳大利亚谢勒法官提出，司法效率是司法权的孩子，又是及时公正的父母。 在某种程度上，诉讼效率可以说是衡量一个国家诉讼制度科学与否的一个重要尺度。检察机关行使公益诉权是为了实现对社会公益的司法救济，同样也应当规避免的问题。在公益诉讼工作中，秉持效率原则既符合公益诉讼的自身性质、对公益保护的迫切性要求，又有利于诉讼经济化，尽快实现维护社会和谐的目标。有观点认为，追求诉讼效率应定其救济权的效率原则，在制定公益诉讼诉前程序中注重遵守诉讼效率原则，对于各项诉前程序进行严格的时间、方式、成本规定，有利于督促检察机关及时行使权力，促使行政机关、社会组织、个人等各参与方勤于履责，避免拖延，减轻诉累。

三、我国检察机关提起公益诉讼制度中诉前程序分析

（一）督促程序

在我国最高人民检察院发布的《方案》中对督促程序有明确规定。督促程序的建立一方面促进了机关组织团体等享有诉权的主体起诉的积极性，另一方面也给予行政机关纠正违法行为的时间，避免司法资源的无谓浪费。督促程序在司法实践中积累了丰富的经验，是最为常见的模式。

（二）支持起诉

在民事公益诉讼实践中，各级检察机关为了维护国家、社会和人民权益，针对危害国家和社会公共利益、造成国有资产流失的案件支持起诉，积累了很多支持起诉实践经验。如在本次检察机关提起公益诉讼改革试点中，2015年12月，江苏省徐州市检察院支持中国生物多样性保护与绿色发展基金会对5件案件提起环境民事公益诉讼，2016年6月，徐州市中级法院对其中3起作出一审判决，另外2起达成调解协议，达到了良好的社会效果和法律效果，受到了社会各界的充分肯定。

（三）通知程序

在提起公益诉讼前，检察机关可以向行为人发出改正通知。侵害公益行为人收到书面通知后，超过规定期限未停止侵害行为并进行补救的，检察机关再向人民法院提起公益诉讼。在通知程序中，检察建议书中要尽可能详细地对检察机关发现的对方损害社会公共利益的事实进行描述，提供基本证据材料，对侵害公益行为人提出停止侵害、恢复原状及采取补救措施等具体要求，并明确表示如果行为人逾期未采取措施，将提起诉讼。公益诉讼前置程序可以有效避免行为在其可能未意识到危害行为的情况下盲目被动进入诉讼程序，可以使问题迅速得到解决，兼顾公正与效率。endprint

四、我国检察机关提起公益诉讼制度中诉前程序的构建

诉前程序的设置是为了设定缓冲期，由行为人或者由国家机关不经诉讼对违法行为予以纠正。同时，也对检察机关进入公益诉讼程序进行控制，防止滥讼，避免检察机关过多干预司法领域，节约司法资源。笔者认为，某些行为如环境侵权归根结底都会涉及到国家机关行政执法，分类设置会提高诉讼成本，违背效率原则。因此，不宜采用直接诉讼模式。

如前文所述，關于诉前程序目前法律上没有具体系统的规定，仅在我国最高人民检察院发布的《方案》中提及，亟待将相关立法完善工作列入议事日程。诉前程序作为检察机关提起公益诉讼制度中的一项，没有必要单独进行规定。笔者认为，具体可采取以下方式予以规定：一是修改《人民检察院组织法》，明确授予检察机关“对于损害公共利益的行为提起民事、行政公益诉讼”的职权；二是修改相关法律，分别在概括规定检察机关提起民事、行政公益诉讼的主体地位、适用范围、诉讼程序等内容，并应对诉前程序有所提及；三是制定《公益诉讼法》，将公益诉讼的司法体制、机制、原则、制度及包括诉前程序在内的各种程序做出系统详细规定。

在《公益诉讼法》中，具体程序要分类规定。对于民事公益诉讼，要确定有无适格的诉讼主体，在有适格主体的情况下，进入督促程序，通过检察建议等形式，督促其提起民事公益诉讼；如果没有适格主体，或经过督促，适格主体怠于行使诉权，进入通知程序，向侵权行为人发出检察建议书进行通知，要求其停止侵害并进行补救，如未得到答复，可以提起公益诉讼。

如果适格主体独立进行诉讼存在实际困难，检察机关可以以支持起诉方式介入公益诉讼，实现对公益权的保护。法律规定的机关或有关组织应当在收到督促起诉的检察建议后一定时间内（以30日或更短为宜）向检察机关书面进行回复，明确提出支持起诉的请求，检察机关经审查认为符合提起支持起诉程序的条件，即可进入支持起诉程序。在支持起诉过程中，检察院可依法协助调查取证、委托专家进行评估、出具公益诉讼专家辅助人意见、完善并提供证据材料等。对于行政公益诉讼，首先要设立督促程序。如果在规定的期限内行政机关仍然拒不纠正违法行为或不履行法定职责，检察机关即向法院提起环境行政公益诉讼。

注释：

[美]理查德·A·波斯纳著.蒋兆康，等译.法律的经济分析.中国大百科全书出版社.1997.31.

[澳]谢勒.公正与效率的价值//曹建明主编.公正与效率的法理研究.人民法院版社.2002.572.endprint